文物保護法律應更體系化精細化

地處浙西南山區的浙江省麗水市松陽縣擁有中國傳統村落75個，被稱爲“最後的江南秘境”。新華社發

【思想庫】

現行文物保護法於1982年11月頒佈實施，先後經歷了5次修正和1次修訂，最近一次是2017年的修正。2020年11月，面對文物事業發展新形勢新任務，國家文物局發佈《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》（徵求意見稿）（以下簡稱“徵求建議稿”），引發社會關注。從人文環境保護視角出發，我們通常更多關注不可移動文物，尤其是建築，徵求建議稿對於不可移動文物加強了保護。

現行文物保護法隱含了一種思路，如果要保護一個不可移動文物，就應當把它確定爲文物保護單位。那麼在普查當中發現的大部分文物，應當叫什麼？這涉及尚未公佈爲文物保護單位的不可移動文物登記保護制度。徵求意見稿建議新增的第17至19條結合在一起，就是一個相對系統完整的不可移動文物認定製度，明確了未覈定爲文物保護單位的不可移動文物的登記備案程序和保護措施。例如，徵求意見稿第19條第二款建議規定：“未覈定爲文物保護單位的不可移動文物，由縣級人民政府文物主管部門作出標誌說明，建立記錄檔案，明確管理責任人。縣級人民政府文物主管部門可以鼓勵、指導基層羣衆性自治組織，巡查看護未覈定爲文物保護單位的不可移動文物。”

我們時不時會聽到，在生產建設過程當中發現古墓葬，對此如果不加規制就容易造成文物破壞。但現行文物保護法第31條規定，凡因進行基本建設和生產建設需要的考古調查、勘探、發掘，所需費用由建設單位列入建設工程預算。這條規定與該法第32條結合後恐出現一種解讀，如果在生產建設過程發現了文物，必須馬上停止生產建設活動，報告文物行政部門，由該部門在法定期限內提出處理意見，如果決定開展搶救性考古挖掘的，費用就由建設單位來承擔。這一理解固然有幾分“戲說”，但該法條確實難以有效引導建設單位積極履行文物保護義務。而此次徵求意見稿擬將現行法規定修改爲：“將所需費用列入相應的政府預算”。

我們經常說，文物執法是文物保護的重要屏障。徵求意見稿新增第七章“監督檢查”其意義不言而喻。但需要注意文物行政與文物執法體制的科學理順和高效融合。依據《深化黨和國家機構改革方案》關於“整合組建文化市場綜合執法隊伍”“統一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅遊市場行政執法職責”的要求，文化市場綜合執法隊伍統一行使文物市場領域的行政執法職責，由相關文化和旅遊行政部門負責管理；文物行政部門在職責範圍內指導、監督文化市場綜合執法隊伍開展執法工作。但是，以往實踐中，文物部門和文化部門執法其實相對較爲獨立，文物執法對專業性有較高要求。例如，擅自修繕不可移動文物、明顯改變文物原狀、嚴重影響文物保護單位歷史風貌等的判斷和行政處罰取證都較大程度上依賴於執法者的專業技能。而當前，文化市場綜合執法隊伍中多數執法者受其之前從事的業務領域所限，恐怕短期內難以有充足的專業能力和專業技能，何況執法人力本來就不足。因此，需要儘快在依法明確文物行政執法責任及職責分工、加強文物行政執法協同機制、強化文物行政執法能力等方面做好改革及其立法保障的文章。

在完善文物的司法保護機制方面，徵求意見稿增加了關於文物公益訴訟的規定，“國家鼓勵通過公益訴訟制止破壞文物的行爲。對於破壞文物致使社會公共利益受到損害的行爲，縣級以上人民政府文物主管部門、依法設立的以文物保護爲宗旨的社會組織，可以依法向人民法院提起訴訟”。筆者建議訴訟主體增加檢察機關。

現行行政訴訟法和《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確了檢察機關的公益訴訟職能，但未能明確檢察公益訴訟可適用於文物保護。事實上，文物保護所指向的利益涉及廣義人文“環境”的公共利益和國有財產所承載的國家利益、公共利益。

2019年，江西省贛州市龍南縣檢察院通過將文物違法行爲認定爲檢察機關法定可以提起公益訴訟的“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓”四大領域“等外”的侵犯公共利益之行爲，適用行政公益訴訟訴前程序，向龍南縣文化廣電新聞出版旅遊局提出檢察建議，要求該部門對排查發現的贛南客家圍屋年久失修、日常管理不善、安全保障設施不到位等造成重大安全隱患的情形，依法履行保護監管職責，並責令限期改正、恢復原狀，依法追究相關責任人相應法律責任。該探索性的文物檢察行政公益訴訟起到了較好的社會效果，及時督促了相關部門履行文物保護職責。

將人文環境納入“環境”概念範圍已有較廣泛的比較法經驗。但需注意，前述龍南縣案中涉案文物同時也屬國有財產。針對國有財產的保護，物權法和民法典均要求，履行國有財產管理、監督職責的機構及其工作人員，應當依法加強對國有財產的管理、監督，促進國有財產保值增值，防止國有財產損失。所以，因人爲破壞導致文物遺蹟價值的減損，屬於造成國有財產價值的減損，可能造成國家利益的損害後果。如果這些是由於相關職能部門沒有正確履行職責所導致的，檢察機關可針對因文物損害造成的國有財產損失而提起公益訴訟。這項職能應通過立法予以規定，以更好地發揮司法機關的法律監督職能。

（作者：竺效，系中國人民大學首都發展與戰略研究院研究員、法學院教授）