住宅政策性金融機構難產 分析稱是高層的決心問題
雖被多次提及，卻並未引發市場太多關注的“住宅政策性金融機構”今年再度成爲相關部門擬定的研究課題，但作爲公積金改革的一大方向，住宅政策性金融機構落地的最佳時機難以預料，也許前提之一是，樓市風平浪靜。（周鵬峰）
對於住宅政策性金融機構“難產”的原因，上海地區一位業內專家對21世紀經濟報道記者表示，主要還是高層的重視和決心問題，中央的注意力在防範高房價的風險上，當年提出這個設想之後討論比較多，但是後來的主旋律是去庫存，現在的任務又是防範金融風險，“擔心市場的解讀從而進一步刺激高房價。”
只聞樓梯響，不見人下來。
今年兩會期間，國家發改委在提交的報告中再度提出，今年要研究設立國家住宅政策性金融機構。這一政策構想並非首次出現，早自4年前，十八屆三中全會、國民經濟公報等會議和政府文件中就多次明確提出，要研究設立住宅政策性金融機構，但幾年過去，遲遲未有落地。
據21世紀經濟報道記者瞭解，有關部門對於具體如何籌建這一住宅政策性金融機構、選擇什麼樣的模式，均有過相關調研和內部討論。對比各國住房政策性金融模式，國內更傾向於借鑑美國“兩房”模式，即組建市場化金融機構，政府提供一定的信用背書，其中，一個可能的方向是，由公積金改製爲住宅政策性金融機構。
但落地時機則需諸多考量。比如，設立定位解決中低收入階層住房貸款需求的住宅政策性金融機構會否導致市場誤讀，從而進一步刺激高房價？
與之同時，早在2004年，首家由中外合資的住房儲蓄銀行——中德住房銀行就落戶天津，成爲國內唯一一家專業經營住房信貸業務的商業銀行，但試點十餘年，其模式並未得以大規模複製推廣，僅在重慶地區設有分行。但時至2017年，中德住房銀行開始有轉型並向全國擴張的計劃，濟南分行已於2017年開業。
這些跡象又是否預示着，徘徊多時的國家住宅政策性金融機構確將落地？
曲折探索路
市場對國家住宅政策性金融機構這一概念不陌生。住宅政策性金融機構在定位上是爲了解決現有住房金融體系即一般商業銀行貸款、公積金貸款無法覆蓋到的中低收入人羣的住房貸款需求，保障房、公租房建設有其公共性，急需配套政策性融資體系保駕護航。
早在2013年，中共十八屆三中全會在《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中就提出，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構，但隨後雖然偶有討論，卻一直沒有什麼進展。
直到2017年，國民經濟公報中明確提出，研究按照建立住宅政策性金融機構的方向，探討住房公積金制度改革，支持居民自住需求，這是第一次以官方文件形式提出將住宅政策性金融機構作爲住房公積金制度改革的方向。
同年底，智庫機構國家金融與發展實驗室在報告中提出建議，國家成立政策性住房金融機構，加大發行公積金貸款支持證券，從制度和產品設計上解決未來公積金資金供給不足。2018年的國民經濟公報進一步提出，要研究設立國家住宅政策性金融機構。
而更早前，中國已開啓了住房銀行試點之路，在2004年設立中德住房銀行，但試點經歷了漫長的“沉寂”，至2017年，纔開始有了新動作。
中德住房銀行官網如此描述：中德銀行於2004年開業，由中國住房金融領域的領軍銀行中國建設銀行和歐洲最大的住房儲蓄銀行德國施威比豪爾住房儲蓄銀行合資組建，在中德兩國總理親自見證下，兩方股東於人民大會堂共同簽署了中德銀行章程。
中德銀行誕生之初可以說被寄予厚望。但時至今日，據21世紀經濟報道記者瞭解，當地人大多隻知道有這家銀行，對其“專業經營住房信貸業務”則不甚瞭解。有多位購房者表示，比較過其與一般商業銀行的政策，但是最後都並沒有選擇這家。
“我們不做按揭貸款，對於購房貸款只有兩種產品，一種就是先存後貸，至少1萬，滿兩年，然後就能享受年利率3.3%的低息貸款，貸款額度根據存款來，存多少貸多少；另外一個就是公積金貸款，5年以上利率3.25%，具體流程上按照公積金政策來。”中德銀行相關人士對21世紀經濟報道記者表示。
但當地購房者則對21世紀經濟報道記者表示，對這種模式興趣不大，並沒有看到什麼優惠。
中德銀行在機構佈局方面，自2004年成立直到去年以前都沒有太大進展，只在重慶設有分行。直到2015年初，國務院批覆支持將中德銀行納入我國多層次住房政策體系，同意中德銀行向全國推廣住房儲蓄及相關業務。2016年12月，銀監會正式印發《中德住房儲蓄銀行管理暫行辦法》，爲住房儲蓄在全國的普及推廣提供了法律基礎。中德銀行開始轉型擴張。
2017年，中德銀行稱，將加快向全國性、專業化、差異化、集約化銀行發展轉型步伐。去年底，中德銀行濟南分行開業。據瞭解，大連地區的分行機構也在籌備中。根據規劃，未來中德銀行將以中國六大行政區域劃分爲基本原則，一個區域選擇一個省會城市或直轄市開設分行。
在此之前，從業績層面而言，中德住房銀行亦平平。根據建設銀行年報，2007年年末，中德住房銀行資產總額9.07億，全年基本實現盈虧平衡；至2016年末，中德住房儲蓄銀行資產總額284.86億元，淨資產28.58億元，實現淨利潤1.97億元。
施威比豪爾住房儲蓄銀行行長賴因哈德·克萊因曾公開表示，中德住房儲蓄銀行還未成氣候的原因不是單一的，住房儲蓄制度不被人熟知，公衆心存疑慮都對其發展產生了負面的影響。因此，以中央政府的名義建立住房儲蓄制度，建立國家住房銀行，是下一步完善我國住房金融制度的方向。
公積金難題與改制時機之困
改制公積金成爲一個可選方向。
不管是公積金貸款還是一般商業銀行住房貸款，其所覆蓋的大都是部分中高收入人羣。對於中低收入人羣，雖然有保障房、經適房和公租房等政策性住房制度安排，但在房價不斷上漲的週期下，這類住房供給上受限較大，建設過程中融資也是一大難題，中低收入人羣的住房需求難以滿足，這正是建立政策性住房金融機構的必要性所在。
“對於住宅政策性金融機構，內部探討的不同方向，一個是目標上是隻覆蓋供給側即住房建設融資問題呢，還是把需求側即購房融資的問題一起覆蓋到；另一個是具體籌建上，是另起爐竈建立這麼一個金融機構呢，還是對原有的公積金制度進行改制而成。現在看來，公積金制度有這個基礎，對其進行改制的可能性更大一點。”上海財經大學公共經濟與管理學院教授、不動產研究所執行所長陳杰對21世紀經濟報道記者表示。
我國住宅金融發展伴隨着住房制度改革，已有近20年，其中公積金是中國政策性金融的主要供給者，但目前我國公積金制度存在諸多問題。多份研究機構的報告都指出，公積金資金的歸集覆蓋面窄、覆蓋率低、繳存率低；運營管理存在權責不清、效率低下問題；使用制度不夠健全，存在違規發放、追繳不力、投資效率低下、保值能力欠缺等問題。
今年兩會期間，全國人大代表、安徽省發改委黨組書記張天培就指出，住房公積金供求矛盾日益突出。現行住房公積金管理機構職能定位爲事業單位，沒有金融功能，缺乏相應的投融資渠道。資產證券化、金融債券等低成本融資手段難以運用和創新，資金來源渠道單一。推進住房公積金制度改革勢在必行。他建議，率先在安徽省開展設立住宅政策性金融機構試點。
秦皇島市住房公積金管理中心副主任、研究員亦撰文表示，將我國現有的住房公積金制度從基本公共服務領域剝離，全面改製爲住宅政策性金融機構，利用其資金、政策、人員、體制優勢，繼續發揮支持居民特別是“新市民”改善居住條件的能動作用，是實現新老制度無縫對接，快速發揮作用的最優選擇。
坊間此前已有傳聞，由公積金部門與金融機構合資設立住宅政策性金融機構，並選擇部分地區作爲試點。有銀行高層亦對21世紀經濟報道記者表示，2017年已有該傳聞，但一直沒有進展。
對於住宅政策性金融機構“難產”的原因，上海地區一位業內專家對21世紀經濟報道記者表示，主要還是高層的重視和決心問題，中央的注意力在防範高房價的風險上，當年提出這個設想之後討論比較多，但是後來的主旋律是去庫存，現在的任務又是防範金融風險，“擔心市場的解讀從而進一步刺激高房價。”
根據《全國住房公積金年度報告》的數據，近年來住房公積金個人貸款均以兩位數增長，個貸率由2012年的61.8%上升到2016年的88.8%。2016年，全國有8個省市個貸率超過100%。
模式之選與前車之鑑
在啓動改制之前，亦有諸多問題待解，比如公積金制度要改成一個什麼樣的政策性金融機構，又如何定位、承擔哪些功能？試點又該如何推進？
陳杰對21世紀經濟報道記者表示，從國際經驗來看，一般都是先解決相應的立法問題，從我國的具體國情出發，可能先組建機構，“可能還是通過從合適地區試點的方式逐步推廣。”
由於住房本身具有公共性和外部性，國際上普遍都有專門的住宅政策性金融機構，模式不一。比如美國的“兩房”即房地美、房利美模式，可概括爲政府扶持、市場主導，在住房一級市場體現爲政府爲銀行提供流動支持和對特殊羣體提供信用擔保，在二級市場體現爲鼓勵金融創新和資產證券化。
德國採取的是一種互助儲蓄銀行模式，基本特點是“自願儲蓄、政府獎勵、先存後貸、低存低貸”，資金主要來源是購房者的自願儲蓄，政府多渠道獎勵民間互助儲蓄；新加坡的政策性住宅金融採取強制性儲蓄模式，在需求端建立中央公積金，以強制和自我積累方式供應資金，供給端以定向國債方式將公積金結餘資金轉化爲住房投資，政府直接介入開發建設並有償分配給國民。
陳杰表示，美國兩房模式，是由政府提供信用背書。但當年美國兩房資產證券化導致次貸危機主要是因爲，機構完全市場化運作，對高管進行市場化考覈，導致對政府信用的過度透支。從這個角度來說我國現在對國企高管的考覈制度，反而有條件防止這種風險。
建立國家住宅政策性金融機構，另一個重要問題是由誰來主導的問題。據瞭解，政策性住房資金來源是核 心，商業銀行商業化運作，對資金回報週期和回報率要求較高，而保障房的收益很難滿足這一要求；另一個選擇是由國家開發銀行主導，國開行住宅金融部於2014年開始運營，不過其職能主要是支持建設環節，並沒有真正承擔住宅政策性金融機構的核 心功能。