2019年農村土改進入攻堅期 宅基地改革成關鍵
本報記者 宋興國 北京報道
農村改革“再出發”
2018年12月29日閉幕的中央農村工作會議，爲2019年的農業農村工作定調。其中，農村土地制度改革將進入深化施工期。當前，承包地 “三權分置”已正式法制化，“三塊地”改革也將全面加速。此外，2019年的農村工作強調強化鄉村規劃引領，實施村莊基礎設施建設工程，加快補齊農村人居環境和公共服務短板。而如何擴大農業基礎建設投資，制定利於農民土地自願有償退出機制仍十分迫切。（包芳鳴）
導讀
“承包地‘三權分置’的相關改革，只是集體產權制度改革的一部分。作爲集體產權制度改革的基礎，集體資產清產覈資、承包地和宅基地確權登記等前期性工作，也將成爲2019年的工作重點。”
2018年是土地改革的關鍵一年。
一方面，經過多年試點，農村承包地有序流轉機制初步建立，承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”通過法律修改，正式法制化。
另一方面，“三塊地”改革也在加速，宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”試點開始在各地落地，集體經營性建設用地入市改革加速，土地管理法修正案從草案階段主要針對徵地制度修改，集體經營性建設用地入市制度和宅基地管理制度做原則性規定的基礎上，明確了集體經營性建設用地入市條件，和入市後的管理措施。
2019年，農村土地改革將如何推進？中央經濟工作會議提出，要紮實推進鄉村振興戰略。總結好農村土地制度改革三項試點經驗，鞏固改革成果，繼續深化農村土地制度改革。而中央農村工作會議提出，要全面深化農村改革，進一步深化農村土地制度改革，創新農業經營方式，完善農業支持保護制度。
承包地“三權分置”正式確立
實現鄉村振興，集體產權制度改革被認爲是其中的重要組成部分。
2018年11月，全國人大財政經濟委員會委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明在一次演講中稱，鄉村振興戰略與新農村建設的最大的不同點是強調深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度，深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，發展多種形式適度規模經營。
而在農村承包地、宅基地、集體建設用地等多個領域的土地改革中，承包地改革被認爲推進力度最大。
2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議通過了關於修改農村土地承包法的決定，則被認爲是我國正式確立了農村承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度。
“‘三權分置’的法制化，意味着相關改革試點已經結束”，中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥對21世紀經濟報道記者表示，下一步的改革重點，是圍繞着如何放活經營權，在市場中充分發揮其權能作用，實現資源優化配置和適度規模經營。
李國祥進一步指出，承包地“三權分置”的相關改革，只是集體產權制度改革的一部分。作爲集體產權制度改革的基礎，集體資產清產覈資、承包地和宅基地確權登記等前期性工作，也將成爲2019年的工作重點。
而根據中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦近期透露的時間表顯示，相關部門將在2019年完成農村承包地確權登記頒證收尾工作，同時完成農村集體資產清產覈資工作，併力爭在2020年基本完成房地一體宅基地使用權登記頒證工作。
同時，21世紀經濟報道記者注意到，隨着相關領域改革不斷深化，權屬不斷放開，以遏制農地非農化現象爲目的的土地用途管制也在加強。
2018年8月20日，自然資源部、農業農村部聯合召開動員部署會，部署全國“大棚房”問題專項整治行動。21世紀經濟報道記者瞭解到，在原本的計劃安排中，此次整治行動計劃在2018年8月至12月間展開。但目前來看，這項行動可能還將持續。據韓長賦透露，農業農村部2019年的一大重要任務，就是完全徹底清理整治“大棚房”問題，“堅決遏制農地非農化亂象”。
“三塊地”試點延期
與承包地改革相比，宅基地制度等“三塊地”改革試點情況，則更加複雜。
2018年12月23日，土地管理法、城市房地產管理法修正案草案（以下簡稱“草案”）提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。此次草案主要修改完善了土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度、強化耕地尤其是永久基本農田保護等內容。草案在完善了土地徵收制度的同時，還明確了我國非農建設用地將不再“必須國有”，並規定了集體經營性建設用地入市條件，和入市後的管理措施。
根據自然資源部數據，截至目前，33個“三塊地”改革試點縣（市、區），已按新辦法實施徵地1275宗、18萬畝；集體經營性建設用地已入市地塊1萬餘宗，面積9萬餘畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閒置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元。
而2018年纔開始的宅基地“三權分置”試點方面，也有山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等地開始了初步嘗試。
但自然資源部部長陸昊同時指出，土地管理法修正案公佈實施還需要一段時間，試點政策也存在需要通過進一步深化試點解決的問題，還要與法律修改穩妥銜接，因此有必要延長法律調整實施期限。
12月23日，全國人大常委會審議關於再次延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定草案，擬將農村土地制度三項改革試點法律調整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。
因此，有分析人士指出，如何將立法規範與地方試點更好地結合起來，尤其是對於土地管理法這次修改，究竟是定性於侷限在已有成熟建議的針對徵地制度的“小改”，還是擴充到覆蓋整個“三塊地”制度改革，需要時間等待地方進一步形成試點經驗的“大改”，則成爲影響整體改革節奏和進度的關鍵問題。
其中，又以宅基地的問題最受關注。資格權如何認證、是否有償？使用權流轉範圍限度幾何？都是有待解決的問題。
21世紀經濟報道記者瞭解到，在土地管理法修正案審議過程中，有多位全國人大常委會委員提出，法律修改應當結合試點經驗，對宅基地退出機制等制度作出更爲具體、更爲明確、更有可操作性的規定。
陸昊表示，宅基地“三權分置”試點範圍較窄，時間較短，尚未形成可複製、可推廣的制度經驗，且各有關方面對宅基地所有權、資格權、使用權認識還不一致，有待深入研究。建議在實踐中進一步探索宅基地“三權分置” 問題，待形成比較成熟的制度經驗後再進行立法規範。