氣候談判：沒有明言的秘密

蔡育岱　譚偉恩

2011年12月，《聯合國氣候變遷框架公約》(UNFCCC)的締約國在第17次會議(COP17)落幕前通過「德班強化行動平臺」(the Durban Platform for Enhanced Action，以下稱「德班平臺」)，旨在構築一個新回合的全球氣候談判，促成「一份議定書，法律文件或一個具有法效力的協議結果」(“a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force”)因應2020年之後的全球暖化。【1】「德班平臺」的相關談判工作已在本年(2012)陸續展開，COP18會議的結果如何將成爲本年結束前國際社會最爲關注的焦點。

事實上，即將在明天（26日）召開的COP18會議很難爭脫「德班平臺」的結構性制約。換句話說，在連續幾年氣候會議談判效果不佳的陰影下，193個國家代表的再次聚會恐怕又是一次的浪費時間與資源，不會有具體進展。有幾個面向可以提供吾人進行此項觀察；舉例來說，COP18有可能在綠色氣候基金(Green Climate Fund)的議題上得到工業化國家的堅定承諾嗎？這個議題自2010年在坎昆(Cancun)的COP16會議提出後，一直沒有實質性突破。又如，本年的COP18有可能提出接續《京都議定書》(Kyoto Protocol)的條約草案嗎？或至少在「法效力」(legal force)這個糢糊的用語上做出明確性闡釋？

倘若上述這些基本與原則性的環節在COP18不能得到解決，世人要怎麼樂觀期待這一次的氣候談判能不同以往，訂定出新的全球溫室氣體減量規範以及「後京都」的第二承諾期時限呢？實務與理論皆顯示，國際談判一旦與會國數目過多或耗時過長，結局通常難以令人滿意。最好的例子就是世界貿易組織(WTO)在2001年展開的多哈回合(Doha Round)談判，至今南北國家仍處於僵局，而北北國家間也各有盤算，多邊貿易自由化嚴重受阻，具有外部歧視效果的區域整合大行其道。

回顧國際氣候談判，UNFCCC本應在2009年的COP15會議上針對第二承諾期的減量目標與履行方式達成共識，但實際地發展卻是，富裕的北方國家多半想調整，甚或推翻UNFCCC序言中的「歷史責任」包袱，而窮困的南方國家則多數基於《京都議定書》第10條「實質平等」的堅持，要求資金援助與技術轉移。雙方的各持己見，讓談判以破局收場。更令人沮喪地是，一個在溫室氣體排放上具有影響力的國家—加拿大，似乎看膩了拖棚的氣候談判歹戲，在去年退出了《京都議定書》。COP18會場上還會不會有其它國家效法跟進？美國、印度、中國這三個惡名昭彰的碳排大國近幾年不斷面臨國際環保輿論壓力，因此不太可能率性退出氣候談判的賽局，但要期待這些國家因此做出任何明確承諾，適度限縮不永續的經濟發展政策，必然是一奢求。

「德班平臺」的內容其實透露了許多玄機和未予言明的秘密，但這些玄機與秘密卻預示了此次COP18會議的無果而終。毋寧，如果相信「德班平臺」，那是對COP17談判過度樂觀的評價，小覷了國家間妥協的現實政治藝術。然而，若「德班平臺」是如此不值得期待，那麼COP18會議要在什麼基礎上開展出具體的成績？本文認爲，「德班平臺」其實是UNFCCC中主要談判集團的利益折衝，而非有益全球氣候治理的合作共識。舉例來說，在官方文件的第2到第4段指出，平臺要建立一個談判過程，以促成「一份議定書，法律文件或一個具有法效力的協議結果」。【2】此內容乃迴應歐盟(EU)的要求；其立場是積極尋求一個有法律拘束力並能管理所有締約國碳排行爲的談判共識，同時以此作爲它接受第二承諾期的條件。【3】 此一立場深獲小島國家和低度發展國家的支持，爲EU塑造了正面的國際形象。但EU開出的條件根本幾乎是不可能的任務；易言之，EU其實並無誠意延伸自己在《京都議定書》的承諾期（再一個5年到8年的強制碳減義務）。

美國方面，極度堅持除非新的談判共識內容能「平衡的」(symmetrical)適用於發展中國家和已開發國家，否則它不會接受一個具有法律本質的新談判結果。「德班平臺」慮及美國的立場，在內容中述及「透過各國形成最廣泛可能的合作，以及參與有實益與適當的國際行動」(the widest possible cooperation by all countries and their participation in an effective an appropriate international response)。此外，聲明「德班平臺」的談判結果將要適用於所有締約方(applicable to all parties)。【4】 這樣的內容已經大大地和現存的「京都機制」有別；毋寧，經濟或技術條件較差的南方國家將不再享有義務或承諾免除的待遇，共同但有區別的責任原則開始面臨挑戰。

俄羅斯以外的其它金磚國家（巴西、印度、中國、南非）當然也不示弱；舉例而言，印度反對EU的主張，明確拒絕一個有法律拘束力的氣候治理機制，而中國聲明只願在2020年之後纔有可能接受具有法律義務的減量承諾。「德班平臺」當然也無法忽視這樣的要求，因此內容中載明瞭「將在2020年生效並開始執行」(“come into effect and be implemented from 2020”)。此外，強調可能以「具有法效力的協議結果」(“agree outcome with legal force”)呈現談判共識；這是十分模糊的語意表達，反映出對印度立場的妥協。「德班平臺」對預測今年COP18會議的成敗所以如此重要，不僅是上述關於其內容背後大國折衝樽俎的分析，更在於其反映出南北國家在因應氣候變遷上難以化解的利益衝突。進一步說，如果平臺真的代表了國際社會對於「後京都」時期的氣候治理共識，那麼這項共識其實就是各國理解彼此立場差異甚大，因而構築一個解決「差異甚大」的平臺，而非要在2020年前提出有關溫室氣體排放或任何調適與緩解極端氣候壓力的具體措施。既然如此，耗時近兩週的COP18會議將不外是一場各國談判代表行禮如儀與社交團拜的中東風情之旅。

註釋：

1.詳見：UNFCCC Decision 1/CP.17, Dec. 11, 2011, UN Doc. FCCC/CP/2011/9/Add.1. Available at: http://unfccc.int/resource/docs/2011/cop17/eng/09a01.pdf (last visited: 2012/11/25)

2.同注1。

3.詳細內容可參考歐盟理事會官方文件，網址：http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/envir/125026.pdf (last visited: 2012/11/25)

4.因此，Bali Action Plan的基礎原則已經被打破！

●作者蔡育岱，中正大學戰略暨國際研究所副教授；譚偉恩，美國慢食協會紐約分會會員。本文言論不代表本報立場。論壇歡迎更多參與，文章請寄→editor@ettoday.net