“民借官用”：宿遷“沭陽速度”與地方融資亂象冰山一角

（原標題：21深度｜“民借官用”：宿遷“沭陽速度”與地方融資亂象冰山一角）

作爲江蘇省人口第一大縣，蘇北的宿遷市沭陽縣曾經有過一段高速發展的光榮歷史——從2009年至2012年，沭陽縣GDP增速、招商引資規模稱霸宿遷，“沭陽速度”成爲媒體爭相報道的對象，也曾連續涌現兩位“明星縣官”，這在GDP全省墊底的宿遷各區縣中“鶴立雞羣”。但隨着兩位縣官升遷離開沭陽後相繼落馬，沭陽的光芒逐漸暗淡，其經濟狂飆時期一些匪夷所思的做法產生的結果也逐漸浮出水面。

21世紀經濟報道記者多方瞭解到，在2009-2012年期間，爲完成地方融資任務，填補建設南部新城資金缺口，沭陽縣政府曾利用承建政府工程的近20家民營企業資質從銀行套取貸款至少40億元，要求企業將貸來的資金間接轉入縣財政局預算科賬戶。爲了保證“民借官用”順利進行，縣財政局控制的國有獨資公司向銀行提供銀行存單擔保或質押，且存單中，來源不乏社保資金。

然而由於貸款實際使用人和名義借款人不一致，導致貸款未還清後糾紛連年不斷，有民企因此業務中斷、發展停滯，也揭開了“沭陽速度”背後地方融資亂象“冰山一角”。

落馬“明星縣官”融資術

如前所述，沭陽近年出過兩位“明星縣官”，第一位就是素有“鐵腕書記”之稱的仇和，仇和1996年起任宿遷市委常委、副市長、沭陽縣委書記，但2015年涉嫌嚴重違紀違法，接受組織調查。2016年以受賄罪判處有期徒刑十四年六個月。

被稱爲仇和“得意門生”的沭陽縣委書記蔣建明，官運與之類似，2002年任職沭陽縣委副書記、常務副縣長，2009年官至縣委書記（副市級），2014年赴任鎮江市委常委，2016年因涉嫌受賄罪被立案偵查，2017年被判刑8年。

“民借官用”的模式正是在蔣建明擔任縣委書記時興起。一位沭陽官員對記者表示，當年蔣建明想要興建沭陽南部新城，產生巨大的資金缺口，提出讓財政局年融資“保五爭十”，至少保證年融資5億元，最好能爭取10億元。

全球金融危機爆發後的2009年，地方政府融資平臺大規模舉債，使得地方政府債務規模越來越高，問題越來越嚴重，因此監管部門從2010年開始對地方政府融資平臺開始進行管控，發佈《關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求地方各級政府對融資平臺公司債務進行一次全面清理。

“‘民借官用’的方式就是這時候蔣建明在本縣提出的。”上述人士稱。

在解決財政資金缺口的壓力下，2009年沭陽縣財政局成立融資辦公室協調融資問題，爲規避國家相關規定，選擇本地有實力、資質好的民營企業作爲融資平臺獲取貸款。

具體方式是：由沭陽縣財政局出面，向民企出具承擔還款責任的書面承諾書，以這些民企名義，僞造材料騙取銀行貸款。縣財政局或其控制的國有獨資公司向銀行提供銀行存單擔保或質押。貸款資金到民企賬戶後，民企立即轉入沭陽縣財政局預算科賬戶，供財政局使用，到期後，由財政局還款。

法律文件顯示，僅沭陽縣中小企業信用擔保有限責任公司（以下簡稱“沭陽縣擔保公司”），累計就參與了約40億元的貸款擔保，且該公司人士曾在庭審中表示，擔保公司並無能力對貸款用途進行監督檢查。

至於縣政府既然有存單，爲何還需要民企幫忙貸款，相關涉案縣政府人士透露，存單保值增值，不願意直接使用，另外部分存單資金不能挪動，因爲是社保資金，還有一部分是防止急用的儲備資金。

社保資金包括養老、工傷、生育、失業和醫療五個險種，具有強制性、保障性、福利性和社會性，被比作社會的“安全網”、“防震器”、“蓄水池”。一旦社保資金出現大問題，老百姓的“養老錢”、“保命錢”就沒有了保障，就可能引起社會的不穩定。一般而言，地方財政部門不得動用社保基金進行任何形式的直接或間接投資，但在沭陽融資模式下，社保資金竟然可以被挪用做貸款擔保，隱秘“套現”並“盤活”，一旦貸款發生問題，風險不言而喻。

“企業在承包政府項目、工程款結算等方面有求於縣財政局，所以願意作爲通道借款，而銀行也認爲貸給地方政府好過貸給企業，更加穩妥靠譜，因此這是三方各取所需的一種模式。”上述人士表示。

沒有承諾函的2000萬貸款

三方各取所需，最終帶來了說不清的“三角債”。

夕陽下的三善公司總部位置極佳，就位於沭陽縣中心，但由於年久失修，已經有些黯淡無光，牆皮都開始紛紛掉落。

江蘇三善建設有限公司，即“民借官用”的二十多家公司中的重要一員。根據記者掌握的9份“承諾函”，2010年8月至2012年8月兩年間，三善公司爲縣財政局融資至少1.9億元，而實際金額還不止於此。

三善公司方面稱，有些貸款政府並未提供承諾函，但最後也還款了。有參與官員稱，三善代融資總金額在2-3億元之間。涉及中國銀行沭陽支行、中國建設銀行沭陽支行、國家開發銀行江蘇省分行、中國工商銀行沭陽支行、江蘇沭陽東吳村鎮銀行。

這些承諾函要求，三善公司相應借款用途註明“購買原材料及設備”，資金實際由財政局使用，本金及利息與三善公司無關，右下角蓋章既有“沭陽縣財政局”，也有“沭陽縣城市建設投資有限公司”以及“沭陽縣國有資產投資經營有限公司”。

根據三善公司方面所述，2012年初曾幫財政局從中國銀行借出一筆2000萬元的資金，2013年初以貸還貸續貸了2000萬，這兩筆貸款均由縣財政局辦事人員帶着銀行上門要求三善公司簽字蓋章。2014年1月到期時，財政局卻並未歸還相關貸款，三善公司也沒有還款，最終劃扣了縣擔保公司質押的存單對應金額，隨即縣擔保公司對三善公司提起訴訟並凍結了縣財政應當支付給三善公司的2500萬元工程款。

除此之外，三善公司此前承建的縣政府項目工程款約7000多萬元，縣財政局在法院保全之外，又以本案爲理由，利用其掌握財政款項的職權，拒絕支付。至此，三善公司總計約9000多萬元工程款被縣財政局扣押，僅支付過少部分資金用於發放農民工工資。

由於三善公司多方舉報，淮安市清浦區人民檢察院曾經異地調查過此案。記者獲得的一份2014年11月13日檢察院對時任沭陽縣融資辦主任殷強（化名）詢問筆錄部分揭露了實情。

據其所述，2011年1月，時任沭陽縣財政局局長劉永林（化名）、時任沭陽縣財政局黨委委員、縣融資辦主任殷強，和江蘇鴻安建設有限公司（以下簡稱“鴻安公司”）董事長張與之（化名）協商後，以鴻安公司名義向沭陽縣工商銀行貸款1800萬元，並用縣財政局預算外資金存單質押，貸款期限爲1年。

但在沭陽縣工商銀行1800萬貸款發放到鴻安公司賬戶後，鴻安公司並未按事先約定將該筆1800萬元轉入縣財政局賬戶，而是截留自用。殷強在請示劉永林後，劉永林要求張與之在收到承建醫院和政府安置小區的工程款後，抓緊將1800萬元劃到財政局賬上。

但2011年底，鴻安公司仍舊沒有劃款跡象，於是劉永林、殷強找來了三善公司和沭陽縣中國銀行相關負責人，要求在2012年1月以三善公司名義從中國銀行貸款2000萬元，貸款期限爲1年，用以償還鴻安公司的貸款1800萬元（另200萬元用於償還利息），同樣以預算外資金存單質押。

2013年1月，貸款即將到期，在無人還款的情況下，中國銀行直接劃扣政府質押存單2000萬元。三方協商後，最終決定再次以三善公司名義續貸2000萬元，用中小企業擔保公司存單質押，三善公司將這筆錢轉給財政局，用於衝還被銀行劃扣的預算外資金存單。

記者獲取的進賬單也顯示，三善公司在2013年1月17日通過第三方公司宿遷乾坤工貿有限公司將2000萬元轉賬給縣財政局預算科。

三善公司稱，因爲一直幫財政局融資，有時會出具承諾函，有時沒有，但以前的貸款都還清了，所以並沒有注意，這兩次2000萬貸款，財政局均未出具承諾函，這也爲之後的糾紛埋下了伏筆。

2014年2000萬元的貸款又到期了，由於無人還款，中國銀行從中小企業擔保公司存單中劃扣了2000萬元，用於償還到期貸款。這已經造成了國有資產的流失。在尋求各種解決辦法（包括找其他企業繼續貸款補虧）無效後，中小企業擔保公司對三善公司提起訴訟，經過法院審理，2014年10月宿遷市中級人民法院判決，三善公司償還中小企業擔保貸款公司代償的2000萬元本息及相關費用。

筆錄顯示，殷強表示最初的1800萬由鴻安公司截留，三善並沒有使用這筆錢，這些貸款均是由財政局融資引起的。

“反轉”卻生更多疑雲

12月下旬，當記者來到沭陽見到殷強本人時，他坦言曾因此事“受過處分”。但他又補充了一些筆錄中沒有的內容，幾乎讓案情“反轉”。

“張與之與三善公司老闆關係密切，之前一起買下一棟大樓（原沭城鎮人口服務綜合辦公樓），三善公司持股40%，張與之持股30%。還曾經合辦企業，一個人當董事長，一個人當總經理。”殷強稱，張與之與三善公司在更早之前就存在債務糾紛，共同開發的樓盤項目中，張與之認爲沒有拿到應拿到的款項，有些埋怨三善公司，所以在三善公司2014年被訴訟之後也不願意歸還這部分資金。另外，在代縣財政局貸款1800萬的時候，張與之建設沭陽人民醫院的部分工程款還沒從財政局結清，因此藉機截留。

殷強認爲，這樁案件說到底其實是張與之與三善公司之間的糾紛，屬於兩家民企之間的借貸關係，財政局已經與其無關。

當記者詢問爲何他的說法與筆錄中不一致時，他說：“講他們之間的矛盾沒什麼意義。”

但三善公司方面給出的解釋又不一樣。相關負責人指出，是時任財政局局長劉永林介紹張與之與三善方面接觸，2013年左右，在完全不知道張與之截留1800萬元貸款的情況下，三善方面邀請過張與之一起合作辦公司，但實際上張與之並未給公司帶來任何項目。三善公司方面是2014年貸款出現問題後才知道資金截留的前情的。且三善公司表示，張與之與三善公司此前的經濟糾紛與此案無關。

在共同購買大樓的事件上，張與之與三善公司存在矛盾。張與之曾主張他對這棟樓30%的權益，但2019年被沭陽縣人民法院駁回。

2015年9月，三善公司曾向在任縣委書記打報告求助，說明公司因此事陷入絕境。2015年9月25日，沭陽縣紀委、縣公安局、縣擔保公司組成聯合調查組，將此事描述爲三善公司和鴻安公司的民間借貸糾紛，並提出兩個方案：一，由鴻安公司還錢，二，由三善公司還錢。

2015年10月10日，沭陽縣法制辦出具審覈意見，認爲當時沭陽縣還未結清承諾鴻安公司的工程款，且鴻安公司掛靠其他兩家建築公司（鴻安公司當時沒有建築資質），由鴻安公司還錢有法律風險。但由三善公司還錢無法律風險，因爲已經有被凍結的到期債權擔保。

三善公司方面也對記者提及，2016年縣財政局建議三善公司起訴鴻安公司，甚至還對三善公司預支了50萬元用於訴訟，三善也在2016年4月向沭陽縣人民法院起訴了鴻安公司，但後考慮到貸款糾紛並不是發生在三善和鴻安兩家公司之間，而是與財政局有諸多聯繫，追討對象應當是財政局，因此撤訴。

爲詢問詳情，記者前往劉永林目前擔任黨委副書記的沭陽縣城鄉水務發展有關公司，有職工稱劉永林出門去隔壁小區超市買東西，記者打電話表明身份後劉永林很快掛了電話。許久後，一位身材與劉永林接近的人士從小區裡走來，行色匆匆，記者問其是不是劉總，他表示“不是”。記者詢問上述職工，對方表示此人就是劉永林。但時隔20分鐘後，記者再次詢問，該職工改口稱那人不是劉永林，是另外一名叫劉斌的主任。

記者短信詢問劉永林是否可以詳談，對方表示已出差。當記者詢問案件詳情，他沒有再回復。

劉永林後來被調離財政系統，任水務公司管理人員。水廠門口/記者攝

另一位案件中的關鍵人物是張與之。記者多次撥打其電話並未接聽，短信詢問時，對方回覆：“我在外地，關於三善公司的貸款，我也不清楚怎麼回事，也不知道三善公司什麼時候貸款的，謝謝！”

三善公司調取到上述殷強的詢問筆錄後，於2016年8月26日向江蘇省高級人民法院申請再審。2017年9月4日，江蘇省高院作出（2017）蘇民申2697號《民事裁定書》，駁回三善公司的再審申請。

江蘇省高院的理由，一是合同的相對性，二是貸款擔保合同有三善公司蓋章和負責人簽名。

合同的相對性，是指合同只對締約當事人具有法律約束力，對合同關係以外的第三人不產生法律約束力。借款合同中只出現了縣擔保公司和三善公司，並未出現縣財政局和鴻安公司。

三善公司當前代理律師廣強律師事務所網絡犯罪辯護與研究中心秘書長周筱贇對記者表示，正常的合同關係確實應遵循合同相對性原則，但在本案中，殷強筆錄已經證實，該貸款合同是以合法形式掩蓋非法目的，應當認定爲無效合同。地方政府及其所屬部門舉借債務、地方政府及其所屬部門提供擔保，都違反了國家法律、行政法規的強制性規定。

他認爲，時任沭陽縣財政局局長劉永林和縣融資辦主任殷強，與鴻安公司張與之造成國有資產鉅額損失後，虛構事實，隱瞞真相，將2000萬元國有資產流失轉嫁給三善公司。

目前，三善公司已向沭陽縣公安局、沭陽縣監察委報案，提交《刑事控告書》，要求對三人涉嫌刑事犯罪進行調查追責，並向江蘇省人民檢察院提交《民事監督申請書》，申請對此前的民事判決進行抗訴。

狂飆時代終結

蔣建明時代大力興建的南部新城，擁有沭陽最好的教育資源（江蘇省沭陽如東高級中學），據當地人稱，房價已漲至1.6-2萬/平米之間。而當地一對收入中等偏上的夫妻，月薪合計大約爲8000元左右。在南部新城拓荒的十年前，這裡的房價還在2000元/平米左右。

這座新城背後的融資手段仍存在爭議。

好在，使用民企作爲平臺幫財政融資的手段並沒有持續太久。沭陽縣政府相關人士告訴記者，2012年之後，融資平臺規範化之後，沭陽又開始從地方國企融資平臺融資，貸款久期更長，金額相較於民企更大。

記者從此前三善公司幫財政局融資的記錄中看到，金額最大的一筆是5000多萬元，最小的一筆爲500萬元，這些流動性貸款期限均爲一年。2015年之後，沭陽財政的主要融資方式改爲發行地方債，中長期基礎設施建設基本都由地方債融資。相關人士舉例稱，作爲蘇北唯一的國家級經濟技術開發區，一筆數億元的地方債，8年期年利率才5.88%，其中前兩年還不需要歸還本金和利息。

“2009年-2012年正是沭陽轉型期，但也是財政最困難的時候，資金盤子很小，才使用民企幫政府貸款，這樣的案例應該也不是沭陽一家。後來融資手段才逐漸豐富起來，我們也是百強縣，現在好多融資機構找上門，我們都不需要。”上述人士稱。

回憶起主導“民借官用”融資模式的蔣建明，不少政府工作人員也非常感慨。有人認爲他較爲獨斷專行，大操大辦，很多爲人處世方式似乎有些武斷。

比如，媒體曾報道，“2158”工程是蔣建明任內主推的最大的幾個政府工程之一，具體指，自2011年11月1日至2013年10月30日，全縣各鄉鎮利用2年時間新建4層以上標準化廠房1000萬平方米以上，新引進規模以上工業企業500個以上，新增工業稅收8億元以上的戰略性目標任務，這些項目加在一起簡稱“2158”工程。

爲推動鄉鎮幹部完成攤派指標，蔣建明曾專門召開一次全縣幹部大會。一位與會幹部告訴南方週末記者，蔣建明在會上宣稱，“2158幹得最好的鄉鎮黨委書記，全縣同級別的職務，我隨便你挑。”

當時的媒體報道顯示，有鄉鎮爲了完成縣政府下達的建設指標，甚至把廠子建在學校裡。

但蔣建明的“落馬”，終是讓曾經轟轟烈烈的“沭陽模式”，不再被人記起。

早在仇和擔任縣委書記的時代，沭陽市中心平地而起兩座一模一樣的高兩三層樓的石刻，正面印着“沭陽精神”：團結一心，務實苦幹，奮起直追，自強不息。在石刻旁，十幾位老人在曬冬天的太陽。

這是那個狂飆時代留下的最後剪影。

仇和擔任縣委書記時建造的石刻“沭陽精神”/記者攝