劉昌坪／被叫「31號議員」背後的言論免責與議會自律
屏東縣議員蔣月惠日前因咬傷女警，被認爲是目無法紀的霸道議員，然而，隨着媒體報導越來越深入，卻發現蔣月惠不只是羅騰園肢體殘障服務協會的理事長，甚至長年在路邊拉小提琴和賣衛生紙募款，並以選票補助款幫助羅騰園的院生。不僅如此，她竟然花了345天蹲點在皮革廠外，讓皮革廠最後不得不停工及拆廠。這些原本不爲人知的事蹟，讓她的形象一瞬間「由黑翻紅」。但是，同樣也在短短不到幾天內，蔣月惠卻因爲在電視臺的政論節目發言頻頻「突搥」，羅騰園也被質疑未經立案而涉及違法，使她又再度從輿論的神壇落入凡間，從原本的公益代言人、民意代表楷模，變成爭議性極高的話題人物。
根據媒體報導，她曾經表示，因爲自己沒有任何政黨及派系背景，所以她是議員中唯一被議長以「31號議員」稱呼的議員，讓她感到非常委屈。屏東縣議會對此也發佈新聞稿澄清，表示主席對於議員的稱呼，經常會因爲情況而定，多數時都是以「姓」或「名」稱呼，而且議長稱呼「31號議員」也只有少數的3次而已。暫且不論其目前仍在爭論中的其他議題，如就此點而言，法理上即有探討之空間。
▲屏東縣無黨籍議員蔣月惠曾說過，自己被議長以「31號議員」稱呼，深感委屈。（圖／記者李毓康攝）
稱呼蔣月惠爲「蔣議員」，比稱呼她爲「31號議員」，似乎更口語化而不拗口，所以實在令人好奇，稱呼她爲「31號議員」究竟是在何種情況下而有此必要性？一般而言，在監獄中服刑的受刑人，都會被賦予數字編號，長期被以數字編號稱呼後，其個人主體意識就會逐漸被淡化，而從原本的自由人慢慢變成聽從指揮、遵守監獄紀律的被教化對象。但是，蔣月惠並非是監獄裡的受刑人，而是屏東縣人民選出的議員，背後代表的正是民主制度下選民所支持的理念，所以除非有特殊情形，否則不只是蔣月惠個人，任何議員都不宜被用數字編號稱呼。
就法律層面而言，司法院院解字第3735號解釋曾經一度表示：「縣參議員在會議時所爲無關會議事項之不法言論仍應負責」，此號解釋因爲引起若干縣市議會的強烈不滿，遂向監察院陳訴，大法官乃再以釋字第122號解釋表示：「憲法對於地方議會議員在會議時所爲之言論，應如何保障，並未設有規定。本院院解字第3735號解釋，系對縣參議員在會議時濫用言論免責權者而發。尚不發生違憲問題。省縣市議會議員如無濫用情事，其言論之保障，自不受影響。」此一解釋公佈後，支持及反對者皆有，反對理由在於如屬合法的言論，則人人都享有言論自由，均受到憲法第11條所保障，又何需言論免責權之保障？而在同一憲政體制下，如對於地方議員的言論免責權加以限制，則議員將無法充分發揮其代表選民監督政府的功能。
嗣後，大法官方於釋字165號解釋中明確指出，地方議會爲發揮其功能，對於議員在會議時所爲之言論，宜在憲法保障中央民意代表言論之精神下，依法予以適當之保障，俾得善盡表達公意及監督地方政府之職責。惟上項保障，既在使地方議會議員順利執行職務，自應以與議案之討論、質詢等有關會議事項所爲之言論爲限，始有免責之權，如與會議事項無關，而爲妨害名譽或其他顯然違法之言論，則系濫用言論免責權；而權利不得濫用，乃法治國家公法與私法之共同原則，即不應再予保障。
在釋字165號解釋後，大法官又再度於88年作成釋字435號解釋。本號解釋涉及「憲法保障中央民意代表言論之精神」。大法官並更進一步指出，憲法第73條規定，立法委員在院內所爲之言論及表決，對院外不負責任，目的乃是爲確保立法委員行使職權無所瞻顧，從而言論免責權之保障範圍應作最大程度的界定，舉凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行爲，如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項。但是，逾此範圍而與行使職權無關之行爲，諸如蓄意之肢體動作、顯然不符意見表達的適當情節致侵害他人法益者，即不在憲法上開條文保障之列。不過，大法官仍然在本號解釋中強調，在具體個案中，行爲是否已逾越保障的範圍，於維持議事運作的限度內，仍應尊重議會自律原則。
議會自律的概念，可以從「分權」與「自立」兩個角度來理解，而與此相關的憲法法理，即爲「權力分立」和「國民主權」原理。基於對中央及地方立法機關的最大程度尊重，如果議場內發生任何與議事有關的不當行爲，當然應先由該立法機關本於議會自律原則，自行處理。回到本事件而言，也就是應依據「屏東縣議會組織自治條例」第六章的「紀律」章節，從議事規則的解釋角度出發，由紀律委員會負責審議。但是，真正的問題在於，當沒有任何政黨背景和派系支持的極少數議員，主張此涉及紀律問題時，紀律委員會是否會予以處理？假設不幸無法發揮議會自律之精神，那麼在不得已之下，最終亦僅得交由司法機關作成最終判斷。但是無論如何，此實非民主制度之福，更非民衆所樂見。（本文不代表事務所立場）
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●劉昌坪，理律法律事務所合夥律師，律師研習所講師，臺灣行政法學會副秘書長、臺北市政府國賠委員、訴願委員、新北市政府法規委員。以上言論不代表本公司立場。