連平：宅基地流轉價值巨大！每年可新增4.4萬億土地資產，至少可拉動1%GDP增長！
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連平（植信投資首席經濟學家兼研究院院長），馬泓（植信投資研究院資深研究員）
我國“十四五”規劃提出，2035年基本實現社會主義現代化遠景目標，這將拉開未來15年高質量發展的時代序幕。2035年遠景目標提出我國人均GDP要達到中等發達國家水平，其背後蘊含的是對經濟增速的定量目標。2019年，我國人均GDP約1萬美元，若要求2035年人均GDP翻一番達到2萬美元，則未來15年GDP平均增速需要保持在5%左右。要實現這一目標並非易事。深化改革，尤其是土地制度市場化改革，釋放內生需求潛力，是較爲行之有效的途徑。第七次全國人口普查數據表明，我國流動人口持續增長與新型城鎮化和經濟高質量發展格格不入。宅基地市場化流轉的經濟意義凸顯。
一、宅基地流轉市場價值十分可觀
作爲土地要素的一種形式，宅基地應與其他形式的土地一樣，既具有使用價值，又具有價值，應該成爲持有者的資產。但現行土地管理法規限制了農民土地流轉及其財產權的實現，包括承包地、宅基地、集體建設用地、非耕地。在現行體制的種種制約和限制下，由於宅基地基本不能流轉，不能交易，因此只有使用價值，不能成其爲資產。2020年10月，十九屆五中全會提出“產權制度改革和要素市場化配置改革取得重大進展”，作爲十四五規劃目標；《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《2020新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》等重要文件都將土地要素改革放在了重要位置，爲農村土地制度改革拓展了巨大空間。若能突破土地要素市場化改革的瓶頸，將會在未來10-15年內持續釋放巨大的內需潛力。
經初步測算，以宅基地爲例，若進行市場化流轉，每年宅基地轉換的市場價值合計約4.4萬億元，其中存量宅基地轉換市場價值約3.5萬億元，閒置宅基地轉換規模約0.9萬億元。以下關於不同類型城市建設用地面積佔比和土地拍賣價格的兩組數據，可以用作下一步分析的參考。
根據國土資源局的數據，2018年全國城市建設用地面積爲56萬公頃，其中，一線城市羣建設用地面積爲18.6萬公頃，佔比爲33%；二線城市羣佔比爲37%；其它佔比爲30%。
根據100大中城市土地拍賣價格來看，2019年末全國土地拍賣均價爲2800元/平方米。其中，一線城市爲7481元/平方米；二線城市爲3411元/平方米；三線城市爲1808元/平方米。
2020年12月，根據權威人士提供的數據：全國農村的宅基地有17萬平方公里，去除閒置的宅基地，存量部分有15萬平方公里。假設每年通過土地交易、資產抵押等土地流轉模式釋放1%，則每年農村存量宅基地土地大約可以流轉15億平方米。由於一線城市羣土地市場佔全國比重大體在三成左右；二線城市羣佔比約四成；三線及其他佔比約三成。則一線城市羣新增可以建設用地約爲4.5億平方米；二線城市羣爲6億平方米，三線及其他城市羣爲4.5億平方米。
客觀上，農村集體建設用地在區位、基礎設施配置等方面相較於城市建設用地而言，在土地價格上存在折價因素，且不同城市級別折價率也有所不同。假設一線城市農村宅基地折價率爲50%，二線爲60%，三線爲70%，則根據100個大中城市2019年末土地拍賣價格，其農村宅基地土地均價分別爲：一線城市爲3741元/平方米，二線城市爲2046元/平方米，三線城市爲1266元/平方米。綜合計算可得，每年存量宅基地轉換的價值約爲3.5萬億元。
2019年11月，某權威人士在“第三屆中國新型城鎮化理論•政策•實踐論壇”時表示：農村空置宅基地有3000萬畝（約2萬平方公里）。考慮到已經閒置的宅基地可流轉的比例應該會大大高於存量宅基地，假設每年釋放2%，則相當於釋放4億平方米；如果宅基地價格按2320元/平方米計算，則每年閒置宅基地轉換規模約爲9280億元。兩者相加，比較保守的估計，宅基地改革所能夠釋放出來的土地交易市場價值大概爲4.4萬億元。對於每年大約100萬億的GDP及其約6%的增速來說，四萬多億毫無疑問是個十分可觀的量能，對未來的經濟發展具有重大意義。
二、宅基地市場化流轉具有重大經濟意義
經過改革，宅基地可以市場化流轉，由只有使用價值轉變還擁有價值，成爲持有人的資產，對於未來一個時期中國經濟的發展，在一系列方面都會發揮重要的積極作用。
一是有助於拉動內需，促進消費和投資。農民擁有的宅基地，過去是不能交易和流轉的，因此只有使用價值，不能成其爲資產，也不能用作抵押獲得貸款。一旦能夠交易，宅基地作爲土地要素以及在其之上建造的房屋，都可以成爲資產，具有價值，可以交易，並用作抵押獲得融資。因此擁有宅基地的農民的財產性收入通過交易之後就會陡然增加，從而會帶來消費能力的增長。農民買房、購車、購置家用電器，乃至於教育、培訓、旅遊、醫療等等方面的能力都將得到大幅提高。如果交易是在自然人之間進行的，同樣會產生許多相關的拉動消費的因素，比如像城市居民一樣購買房子之後產生的購置傢俱、家用電器、裝潢等需求。如果說企業購買了宅基地的話，一定會有其投資計劃，接下來會拉動房地產投資或基建投資增長。有了這樣的交易之後，政府的稅收也會相應增加；若按之前所說的流轉規模，少則一年可增三四百億。相關中介機構撮合和協助宅基地流轉交易，也會獲得相關的服務收入。由此可見，宅基地流轉交易將有效地推動拉動內需、促進消費和投資，其積極作用是顯而易見的。粗略估算，僅宅基地流轉之後所帶來的城鎮化每年可增加消費支出約5000億元。2020年，城鎮居民比農村居民消費支出多13294元，目前流動人口爲3.76億，假設每年10%流動人口轉爲城鎮人口，消費能力由農村水平轉爲城鎮水平,則每年增量爲：13294（元）*3760（萬人）=4999（億元）。
二是有助於促進新型城鎮化發展。新型城鎮化重要的內在要求是讓那些在城市工作的農村勞動力能夠落戶，使農民工真正成爲城市居民。近年來，雖然新型城鎮化在快速推進，但是逆城鎮化的現象依然還在很多局部顯現。因此，若宅基地市場流轉交易各方面政策掣肘都能夠取消的話，對於進一步促進新型城鎮化，防止出現逆城鎮化的現象，是十分有利的。因爲通過宅基地流轉交易之後，農民可以獲得一筆資產，形成在城市落戶的基礎性購買能力。第七次全國人口普查數據顯示，2020年我國戶籍人口城鎮化率爲45.4%，較2016年提升了4.2個百分點，略慢於常住人口城鎮化率的增長，但流動人口卻大幅度增加。2020年末流動人口達到3.76億，較2010年增長了1.55億。流動人口出現了持續較快增長，不難判斷，宅基地不能順暢流轉是重要原因之一。這種狀況顯然與我國經濟高質量發展和新型城鎮化不相吻合，甚至是背道而馳的。未來城鎮化的重要任務是提升戶籍人口城鎮化率，而宅基地的流轉交易則會有助於實現這一目標。
三是有助於促進農業的規模經營和集約經營，對於農村現代化發展具有戰略價值。目前，在農村主要經營農地的農民大多是60/70後，而80/90/00後一方面失去了種地的技能，另一方面也不願回去種地。而60/70年代出生的農民目前年齡主要集中在50歲左右，體力方面的侷限也限制了他們未來不能長時間從事農業活動。因此，未來幾年農業機械化經營是大勢所趨。而要實現所謂的機械化經營，就要求適度規模經營，進一步要求農村要素市場化。目前，中國農村土地佔有水平爲戶均10畝地，但韓國戶均20畝地，日本戶均30畝地。因此，即使是與亞洲毗鄰人口較爲密集的經濟相比，中國農業規模化經營和集約化經營、農村土地要素市場化空間都十分巨大。而宅基地市場化流轉會促進農村土地復耕，加快農業規模經營和集約化經營。
四是有助於增加土地供給、尤其是增加大城市邊緣地區的土地供給，調控大城市房價上漲壓力。目前，很多大城市，尤其是一線和一些新興一線城市，以及重要的二線城市，房價上漲壓力不小。截止2021年一季度末，一線城市新建住宅價格同比上漲超過5%，二手房房價同比上漲超過10%；成都、杭州、寧波、銀川、徐州、濟寧等二、三線城市的新建住宅或二手房房價漲幅達到或接近兩位數，成爲當前房地產調控的重點區域，出現這種狀況很重要的一個原因就是土地供給不夠。2020年12月份舉行的中央經濟工作會議也明確指出，強調要解決好大城市住房供給不足問題。住房供給不足，首先是土地供給不足。如果靠近這些大城市的邊緣，通過宅基地流轉釋放住宅建設用地，那對於大城市控制房價上漲將會發揮十分重要的積極作用。
五是有助於降低宏觀槓桿率。中央經濟工作會議提出“保持宏觀槓桿率基本穩定”。2020年，積極的財政政策和逆週期貨幣政策的穩經濟作用明顯，但槓桿率卻大幅上升。儘管2021年以來宏觀槓桿率有所下降，但依據現存政策體系和金融結構的條件，未來宏觀槓桿水平趨勢是升多降少。宏觀槓桿率偏高問題將長期影響甚至困擾經濟增長和宏觀政策。若推進宅基地流轉成功，每年新增4.4萬億土地資產，可能至少可以拉動1%GDP增長；在債務保持平穩運行情況下，宏觀槓桿率每年可能因此至少下降一個百分點，爲有效降低和穩定宏觀槓桿率提供了新的運作思路和途徑。
綜合來看，農村宅基地流轉市場化改革對於經濟保持中高速增長並邁向高質量發展、有效控制房地產市場運行風險乃至於金融風險，以及整個經濟結構和金融結構的改善，均會發揮重要的積極作用。
三、切實解放思想，實現土地和人同步城市化
土地要素市場化改革符合大的政策方向，有必要紮實地向前推進。對於宅基地市場化流轉，包括土地的確權、土地流轉合法化、土地金融支持等方面，都需在政策上和法律上形成突破，做好相關配套工作。但更爲重要的是要切實解放思想，堅持以市場化理念指導改革實踐，打破傳統土地政策限制，實現土地和人的同步城市化。
當前和未來一個時期，應改革和完善農村土地集體所有制產權制度。集體建設用地與承包地一樣，是農民羣衆最主要的財產。在市場經濟條件下，市場交易是財產權利在經濟上實現的一個重要途徑。我國建立社會主義市場經濟的過程，就是生產要素及各類財產權利通過市場交易，參與社會生產與產品分配的過程。但是現行的土地管理法關於各類建設必須使用國有土地的規定，限制了農民土地流轉及其財產權的實現。未來應落實土地承包關係長久不變制度，法律上明確農戶長久承包土地制度；通過完善相關政策及法律條款，建立健全土地承包權與土地經營權可分離的制度；通過完善土地流轉制度和辦法，遵循自願、依法、有償原則，地租歸屬原享有土地承包權農戶所有，土地流轉需與原承包者簽訂法定有效合同；加快完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證；探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，放活宅基地和農民房屋使用權。
應加快步伐制定和完善針對農民轉城鎮人口羣體和鼓勵農村宅基地進入流通市場的機制。優化城鄉建設用地結構，可以嘗試從城鄉結合部開始，將已在城市落地的農民的集體建設用地指標進行置換，允許將宅基地所對應面積的使用權帶入城市，改變因城市和農村的邊界劃分，對兩類土地按不同所有制准入的對待方式，使農民宅基地的使用權可跨區流轉，處理好城鄉兩頭佔地的問題。參考過往宅基地試驗田經驗，將宅基地從農村集體所用用地中單獨納入土地市場。在不減少耕地面積、不影響承包地經營的前提下，將宅基地與城鎮集體居住房產置換。超過置換房面積的部分可以貨幣補償安置，也可以通過其他的方式進行補償，並將原有土地中的耕地劃歸所屬農村集體組織供日後土地集約復耕所用。賦予農戶對宅基地充分的用益物權，建立使用權交易的雙向機制。允許進城務工人員在出售宅基地使用權的同時，也允許城市居民依法購買宅基地使用權；保障農村村民依法自願有償退出宅基地的權利。按地區構建和完善宅基地交易中心，儘快形成有關宅基地交易的法律法規和管理體制。
進一步推進徵地制度改革，建立更加公平的土地收益分配製度。未來應改徵地補償由按原用途倍數補償改爲公平補償。對城市內被徵地農民房屋採取市場價補償，對城市郊區外農民房屋按當地區段綜合市場價補償，對被徵地農村居民則將其納入城鎮社保體系。探索多種模式下的土地收益補償，包括涉及住房、就業、醫保、子女教育等問題，以求保障農民的長遠生計。應當按照先補償後搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意願，採取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償。對因徵地產生的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。將土地增值收益分配問題放在土地改革的重要位置。應根據土地增值收益產生的原理制定合理的分配原則，改變當前土地增值收益歸地方政府的狀況，需從保障原土地所有者及其社會權益出發，建立土地增值收益新的分配機制。參考近代土地增值收益的研究，將土地增值的來源大體歸結爲：土地所有權權益；城鎮發展引起土地區位的變化；人口增量刺激地價升值；土地利用率上升所引起的增值收益；城市公共基礎設施條件改善等。
積極引導有效工商資本依法有序入鄉發展。加快推進國家城鄉融合發展試驗區改革探索，推動試驗區在健全城鄉人口遷徙制度、完善農村產權抵押擔保權能、搭建城鄉產業協同發展平臺等方面先行先試，引導縣級土地儲備公司和融資平臺公司參與相關農村產權流轉及抵押，加快探索行之有效的改革發展路徑。鼓勵開展工商資本入鄉發展試點，金融機構尤其是農村的金融機構應儘快推出抵押貸款業務和其他相關的金融業務；貨幣當局應對提供上述信貸的金融機構提供成本較低的流動性；鼓勵城市工商資本依法有序進入農村，促進農村房產資本化進程。
改革開放以來，農村改革持續推進，包括土地制度改革，但迄今爲止土地要素市場化程度並不高，改革推進相對較爲緩慢。究其原因，最爲關鍵的是思想不夠解放，沒有真正用市場化的理念來指導改革的實踐。長期以來始終存在各式各樣的條條框框，導致改革在比較傳統、陳舊的思想理念之下來推進，實踐中難以達成預期的效果。未來這方面改革需要切實解放思想，大力促進農村要素的市場化流轉，這也是“十四五”規劃以及“雙循環”戰略的關鍵任務。
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