多維TW／驅怪獸也要防魔鬼 罷免門檻的理想與現實
文／吳姿賢
過去積極推動罷免權並主張廢除罷免門檻的時代力量立委黃國昌，現在竟成爲罷免新制度的「試法第一人」，堪稱今年來臺灣政壇最大的黑色幽默和諷刺戲碼。
2016年底，《公職人員選舉罷免法》（簡稱選罷法）修正通過後，讓一名立委、議員打包走人，已經不若從前難如登天。不過，此舉雖然彰顯了直接民權，但如何在政治安定性和正當性之間找到平衡，避免罷免權之後遭到濫用，成爲臺灣要面臨的課題。
高門檻「看得到吃不到」
雖然《中華民國憲法》第17條規定人民有選舉、罷免、創制及複決之權，但在選罷法修正前，罷免被喻爲「看得到、吃不到」的權利，因其存在極高的三個大門檻：第一階段，提議人數須達選舉人數的2%；第二階段，連署人數要爲選舉人數的13%。當兩個條件滿足後才能進入最後投票階段，就是令人詬病、俗稱「雙二一」的門檻—投票率超過50%、同意票也要超過50%，至今沒幾個政治人物能通過這樣的「考驗」成功下臺。
雖然，2014年伴隨太陽花學運時熱炒的「割闌尾（藍委）」聲浪，社會興起一波罷免立委風潮，黃國昌正是當時的支持者之一，但是所有提案几乎都在第二階段卡關，只有前立委蔡正元的罷免案進入投票階段。然而，即便蔡正元招致千夫所指，最後的投票率僅有24.98%，遠不及規定的50%門檻。
帶着這樣的遺憾，黃國昌及所屬的時代力量立委們在2016年進入立法院以後，將修改選罷法作爲首要目標。除了調降提議和連署人數比例外，黃國昌主張第三階段採「簡單多數決」，只要同意票大於不同意票即可罷免成功，無須任何門檻限制。在民進黨立法院黨團的堅持之下，最終拍板方案的結果除了同意票大於不同意票，同意票還須超過選舉人數的25%，一方面鬆綁了嚴厲的舊制，另一方面，算是黃國昌的進攻下，守住最基本的門檻。
回顧黃國昌當初所支持的無門檻簡單多數決，固然着眼還權於民的高度理想性，卻不得不說，現實層面仍存在許多窒礙，忽略了選罷法設計高門檻的背後原因。
首先，門檻的存在意義是爲了保障以民意爲基礎所選出來的議員、立委等民選公職人員代表，能夠平穩地實踐對選民的承諾，而非由動態的民意決定公職任期。畢竟民主政治的目的是藉由投票程序建立人民與政府的「契約」關係，政府得以依照選舉時的承諾和多數人民的意見施政，由雙方建立託付關係的契約必須在一定的保護下實施，防止任意破壞。即便人民認爲契約對象不適任，可透過下次的選舉解除契約，這就是定期選舉的用意所在。當然，在嚴重不適任的情況下，人民絕對有權以罷免的手段中途停止契約，但仍須藉由門檻加以適當限制，以避免恣意解約。
其次，國會與政府的立法、行政工作都有其穩定性，而罷免所造成的人員流動和政治動盪將衝擊這些穩定性，以立法院屆期不連續的原則設想，一項法案可能爲此拖延好幾年都無法通過。因此，罷免權是人民對抗政客的利劍，卻不宜輕易出鞘，才能維持社會的長治久安。
不該是政治追殺工具
以人民角度出發，被罷免人必然涉及嚴重瀆職、辜負選民期待，甚至破壞社會的和諧及利益纔會招致苦果，但這些都是設定在「以理性選民爲基礎」所思考的不完全視角，倘若黃國昌回頭檢視過往，不認爲自己有朝一日會成爲被罷免的主人翁，無論是反對或厭惡他的選民，於情於理都很難再指控黃國昌作爲一名立委，有任何瀆職或侵害人民權益的行爲值得被罷免。因此客觀來說，無門檻或過低門檻的罷免制度，雖然是便於人民執行權利，但現實層面上，更有可能成爲政敵彼此濫用的攻擊工具，或是高票落選者企圖拉對手下馬、捲土重來的捷徑，最後形成互相復仇、廝殺的難堪局面，政壇上罷免成功的少數案例不乏這種情況。只是，這是社會想要的結果嗎？
此核心問題在於若採取「全罷免制度」，人民可基於任何政治理由提出罷免案，官方不得駁回，因此，只要有心人士拿得出足夠的提案以及連署人數，各種品質低落、師出無名的罷免案都可以被允許。在這種情況之下，罷免案往往不是正義或是非的攻防戰，而是淪爲組織規模龐大、擁有人數優勢的政治團體「動員能力強弱」之惡鬥，無關乎人民所思所擇，更完全失去罷免制度設計的初衷，這也是門檻必須慎重看待的重要原因。
分析黃國昌所在的選區，其選舉人數約25萬人，在現行制度下，25%的選舉人、即63,000人投下了同意票後，罷免案即可通過，但回顧黃國昌一年多前的當選票數爲8萬多票，如今卻能以6萬票的民意否決當初8萬票的選擇，本身就是弔詭的現象。
必須強調的是，人民與政府的權力有着相當不對等的落差，而罷免是人民少數且應該擁有的武器之一。過去因爲罷免制度過於嚴苛、形同虛設，催生出一派無門檻、還權於民的理想主張，但如同美籍知名法學家盧埃琳（Karl Llewellyn）的經典名言：「徒有手段、沒有理念，就只是威脅恐嚇而已；空有理念、欠缺手段，無疑是一團混亂。」因此，罷免制度應該建立在合情合理的門檻限制之上，既要讓罷免發生時得以順利成功，又不能使罷免得以恣意、浮濫發動。否則欠缺管制手段，社會和政治將是一團混亂。
當然，設計一個合理而精確的罷免門檻也絕非易事，過去「雙二一制度」已證明發動不易，恐將損及民權；而現行修法後25%的門檻對臺灣社會是否依舊高不可攀，或低到可能產生罷免仿效潮的疑慮？黃國昌罷免案可說是絕佳風向球，實際檢驗罷免新制的可行性。
若罷免行動無關問政、施政表現，而是一個團體組織因政治角力或個人好惡，藉由動員能力來決定任何立委的去留，這種罷免結果並非民意展現，而是民粹霸凌，等於新增一種令社會失序的因子，並傷害選舉機制。反之，若一項制度設計既能彰顯民權，不但能驅逐濫竽充數的怪獸，又能排除民權被民粹濫用的風險，將民粹的魔鬼阻擊於門檻之外，那麼這項制度設計就是符合民主本意的好的制度。