北京平谷三協同執法鏈賦予基層“吹哨”權

2018年，北京市出臺《關於黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，“街鄉吹哨，部門報到”這項基層社會治理的創新之舉正式在全市推行，成爲破解北京超大城市基層治理難題的重要抓手。而這項機制的誕生，源自北京市平谷區針對法治政府建設薄弱環節的一次重要的機制創新。

面對街鄉基層執法力量不足、權責匹配不合理、協同機制不完善等基層執法難題，平谷區在市委市政府統籌指導下，構建“街鄉吹哨、部門報到”“一門職責、其他配合”“部門要求，街鄉落實”“三協同”執法鏈機制，基層行政執法效能明顯提升，大量治理難題得以徹底解決。

不久前，在北京市委全面依法治市委員會推動下，此項機制成功入選首批全國法治政府建設示範項目。

“四張清單”築牢根基

2016年5月，平谷區金海湖鎮發生重大金礦盜採案件，造成6死1傷嚴重安全事故，這背後是金海湖鎮多年來屢打不絕、屢禁不止的礦山和砂石盜採盜挖問題。慘痛的教訓倒逼政府痛定思痛，從源頭整改。

“經過深入調研，我們一致認爲，問題就出在鄉鎮一級普遍存在的‘執法難’，管得了的看不見，看得見的管不了。”平谷區司法局負責人告訴《法治日報》記者，盜挖盜採、環境污染、安全生產等治理難題多發生在基層，可鄉鎮沒有執法權，無法及時有效處理。鄉鎮與相關執法部門之間又缺乏相應的響應機制保障，難以形成有效聯動，因此也就導致執法存在“斷鏈”。

找到問題根源，平谷區開始對症下藥。2017年，圍繞安全生產、安全穩定和打擊破壞生態行動、打擊違法犯罪，區委區政府在全區展開“雙安雙打”專項行動，在金海湖鎮率先成立“街鄉吹哨、部門報到”臨時黨支部和工作指揮部，將當時的公安、國土、水務、環保等16個執法部門列爲成員單位，執法人員下沉鄉鎮。與此同時，首次將原來區級的召集權、指揮權、考覈權、評價權賦予鄉鎮，只要鄉鎮“吹哨”，各執法部門必須響應，30分鐘內“報到”。

對於這一機制，當時金海湖鎮的領導第一反應曾是“我們可指揮不動委辦局”。不過，她想到的事，區委區政府也想到了。爲了保證機制順利落地，問題清單、權責清單、績效清單、警示清單“四張清單”相繼出爐。平谷區司法局執法監督科負責人告訴記者：“在全面梳理問題的基礎上，我們針對每一項具體問題進一步梳理出執法情形、執法主體、執法手段，形成權責清單，既避免街鄉亂‘吹哨’，也堵上了執法部門推諉扯皮的漏洞。”

通過不斷細化完善，平谷區梳理出了重大綜合執法事項41項、問題清單229項、權責清單2299項，另外提前預警不作爲的後果，梳理警示清單30項，實現了條塊權責邊界明晰。此外，鄉鎮還首次被賦予考覈評價部門履職情況的權力，“報到”是否及時、執法是否到位等，由“吹哨”部門記錄在案，年終綜合打分。

據瞭解，有了這個機制，金海湖鎮吹響了首次哨聲。2017年小年，爲確保節日安全，鎮裡決定開展礦山安全檢查，一聲哨吹來了16個部門，成功抓住了4名違法人員。“經過第一次，心裡就有底了，‘吹哨報到’機制的工作流程也逐漸確定下來！通過一兩次‘哨聲’，困擾我們多年的盜採盜挖問題就被徹底剷除了。”金海湖鎮工作人員興奮地說。

統籌聯動破解難題

“街鄉吹哨、部門報到”“三協同”執法鏈機制，讓鄉鎮在基層治理中見到實效，而被“吹”的行政執法機關，也“意外”地在破解各自的執法難題中嚐到了甜頭。

今年7月，峪口鎮政府工作人員在日常巡查中發現一處疑似非法傢俱加工點，立即向生態環境、市場監管等執法部門“吹哨”。哨聲一響，相關部門火速趕往現場。“這是一個廢棄多年的紡織廠，廠房內已經安裝了全新的封邊機、打孔機等工具，正準備開展傢俱生產。”據平谷區生態環保局生態綜合執法大隊介紹，這家企業沒有辦理任何環保手續，屬於典型的“散亂污”企業，“他們找的地點非常隱蔽，如果不是屬地政府及時發現，我們根本不可能找到”。

據瞭解，平谷區生態環境局綜合執法大隊一共20多人，負責着全區生態執法工作，無論是摸排還是查處，總感到人手不足。有了“吹哨報到”機制後，鄉鎮成爲線索發現的“前沿陣地”，他們的執法精度隨之提升，而多部門協同高效的執法方式，也讓查處力度更加到位。

區生態環境局的體會並非“個案”，平谷區水務局水政執法大隊執法人員也說，“我們受益很大”。曾經，面對屢打不絕的河道砂石盜採的舉報，執法人員幾乎夜夜蹲守、外出執法，大家不僅疲憊，還常因單打獨鬥面臨危險。“街鄉吹哨、部門報到”執法鏈機制，使他們過去的頭疼事迎刃而解，“如今，再也不用天天跟違法分子打‘夜遊戰’了，我們也有時間和精力主動去做水資源的管理和保護了”。

“解放”了水政執法人員的，不僅僅是“街鄉吹哨、部門報到”這一個機制，同時還有“一門主責、其他配合”“部門要求，街鄉落實”兩項機制根據工作實際，同步推進，三項機制共同構建起平谷區“三協同”執法鏈機制。

據平谷區司法局負責人介紹，這條“執法鏈”不僅賦予街鄉“吹哨”權，對具體執法事務承擔主要責任的部門同樣享有“吹哨”權，可統籌其他部門共同開展工作。執法後，執法部門與街鄉發動社區、村委會共同開展日常管理，從而形成以執法推動基層常態化治理的閉環。

機制延伸助力基層治理

地處京津冀交界地帶的平谷區，大貨車治理一直是區域治理的重點和難點，涉及交通運輸、城管、生態環境、公安等各個部門。如今，這種曾飽受詬病的多環節執法現象已徹底消失。據平谷區交通運輸局介紹，“根據權責清單，交通局是主責單位，涉及大貨車的所有事都是我們牽頭。通過‘吹哨報到’，我們逐漸形成了常態化協同執法機制，各相關部門共同組建起一支隊伍，24小時不定時開展執法活動，發現問題及時處理”。2017年以來，已處罰各類違法行爲近3000起，勸返大貨車60餘萬輛。

記者從平谷區司法局瞭解到，藉助“三協同”執法鏈機制，3年多來，困擾平谷區多年的盜採盜挖、大氣污染、水污染等頑瘴痼疾都得到了有效治理。如今，“三協同”執法鏈機制已成爲部門與屬地聯動參與基層社會治理、服務基層的一項重要工作機制。

今年上半年，平谷某市級民俗村啓動拆違工程，時值復工復產關鍵時期，屬地的金海湖鎮政府非常重視，與區規劃自然資源分局、農業農村局、住建委、司法局等單位，反覆研究工作該如何開展、涉及哪些法律問題、該如何解決等，並制定了詳細工作方案。規劃自然資源分局相關工作人員幾乎“常駐”在屬地政府，從專業角度，爲鎮裡出謀劃策，還共同上門爲村民做工作。

“‘三協同’執法鏈機制建立之後，我們受理的舉報量、處罰量都大幅降低，也隨之改變了工作方法，調整了工作重心，多走出去爲基層主動服務。”平谷區規劃自然資源分局工作人員介紹說。

據瞭解，平谷區在各街鄉還都建立了實體化綜合執法平臺，制定全區1109名執法人員下沉一線工作方案，精準參與一線執法，並依託綜合執法信息化平臺、手機App，實現了“吹哨報到”有目錄、執法有記載、效果可評價的信息化支撐。

平谷區司法局負責人告訴記者，“吹哨報到”三協同執法鏈機制，實現了基層賦權增效、權責一致的目的，帶來了基層行政執法效能的明顯提升。較2016年，2018年平谷區行政執法單位人均處罰量提升157.56%，職權履行率提升30.07%，困擾平谷10餘年的盜採盜挖被徹底剷除。目前，除行政執法，該項機制已廣泛應用於經濟社會的管理、服務、發展等多個領域，通過重心下移、人員下行、資源下沉、政策下調、權力下放、監督下去、法治下村“七下”整體合力，形成基層治理常態化機制，取得了良好社會效益和法治效益。

2018年2月，“吹哨報到”改革被北京市委列爲2018年城市治理改革“一號課題”在全市推廣；同年11月，中央深改委審議通過北京市黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”基層治理體制機制創新做法；多名專家學者廣泛評價，“三協同”執法鏈機制融合了鄉鎮和部門各自優勢，讓各自優勢發揮到極致，是一個可複製、可推廣、成本低的改革成果。

記者手記

全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點也在基層，只有基層治理的法治化取得顯著成效，才能築牢全面依法治國的根基。在北京市平谷區這個“街鄉吹哨，部門報到”工作機制的發源地，記者切身感受到了該機制給平谷區域治理帶來的巨大變化。“街鄉吹哨，部門報到”“三協同”執法鏈對準法治政府建設的薄弱環節，有效解決了基層執法力量不足、權責匹配不合理、協同機制不完善等基層執法難題，走出了一條着力提升基層社會治理能力水平的創新之路，也爲全面推進依法治國貢獻了基層智慧。（法治日報全媒體記者 黃潔）