劉必榮／小國外交：看夾縫求生之道
▲像臺灣一樣的蕞爾小國，該如何在大國的夾殺之下走出一條自己的路？（Photo by 木板皮／Flickr／示意圖）
無論是朝鮮半島、中東還是南亞地區，最近世人關注的國際事件中，總能看見在大國較勁背後的小國身影。這些身影，都是觀察小國外交的絕佳個案，尤其北韓、卡達與不丹，正是其中三帖。
朝鮮危機是目前人們討論最多的問題，但論者討論北韓問題時，多從大國角度切入。比如美中在朝鮮半島是共治抑或較勁？中美在朝核問題上的競合，以及南海主權與航權衝突，究竟是掛鉤還是脫鉤？朝鮮危機會不會牽扯到臺灣？俄國如何增加在朝鮮的影響力，並以此建立外交聲望，插足東南亞？
上述這些，都是值得思考的問題。但真正的當事國，南韓與北韓，他們又是怎麼想的呢？南北韓在朝鮮半島問題上有多少話語權？過去朴槿惠以是否接受薩德爲籌碼，在中美之間左右逢源，但隨着閨密干政醜聞愈演愈烈，北韓軍事威脅日漸升高之後，美國加在韓國身上的壓力增加，朴槿惠自己也希望用佈署薩德增加支持度，於是，原先在大國間周旋的空間與籌碼遂逐漸消失。
文在寅上臺後，也希望在薩德問題與兩韓關係上走自己的路。但在中俄與美國的兩邊拉扯，以及北韓頻頻試射導彈的情況之下，韓國發現自己在朝鮮問題上並沒有獨立的話語權。真正有話語權的似乎是北韓。東北亞的情勢，取決於北韓試不試爆、試不試射；而試不試射與試不試爆，又全在金正恩的一念之間。
當各國紛紛對北韓揮動棍棒或誘以胡蘿蔔時，北韓若想以「核」、「導」做爲外交工具，大可在大國間擇一與之互動，但他並沒有。金正恩似乎悶着頭只做一件事，那就是試射導彈。這種拒絕互動的原因應該只有一個：就是北韓的導彈發展真的快要成功了，而且就在臨界點。只要撐過這些國際壓力，成功發展導彈，北韓將不再是現在的北韓，也會有更多的談判籌碼。尤其北韓威脅也將不再是各國借題發揮的假議題，而是搖身一變，成爲真正的軍事威脅。
到底大國會不會讓小國北韓主導朝鮮情勢？這是一個值得觀察的脈絡。
觀察小國外交的第二帖是卡達。
巴林、埃及、沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國、葉門等5國，聯合與波斯灣小國卡達斷交之後，卡達如何因應阿拉伯半島國家的封鎖，如何維持國家尊嚴抗拒大國壓力，變成一個大家關注的焦點。
首先，卡達非常富有，沙烏地與其盟國在交通與經濟上的封鎖，對卡達人民的日常生活絲毫起不了作用，因爲，所有的物資都可以空運而來。這不是每一個小國都做到的，也因如此，卡達才能把所有精神全擺在外交攻防。
沙烏地及其盟國直指卡達支持穆兄會與哈瑪斯組織，這點卡達承認，但他否認支持恐怖主義，這條線他畫得很清楚。卡達還特別聘請了小布希的司法部長艾希克羅 （John Ashcroft）爲其強化反洗錢、反恐金融的法遵項目，希望用中立的稽覈，來證明自己的清白。
卡達也很清楚，沙烏地之所以突然與其斷交，後面有川普的暗示。可美國國內的意見卻是分裂的，國務院就支持卡達，並對沙烏地、埃及等國針對卡達提出恢復邦交的條件提出質疑。美國在卡達也有軍事基地，不可能放棄卡達。所以卡達也聘請了美國的公關公司在華府進行遊說，希望強化美國與卡達的安全與經濟關係。
沙烏地及其盟國對卡達所提出復交13條件，對卡達而言等於是投降，卡達當然不可能答應，這些要求就是談判上所謂的Non-starter。沙烏地一定也預料卡達不會答應，但還是提出這些要求。目的是什麼？是爲了下一步的動作做鋪墊，還是爲了不給沙國有進一步行動的口實？卡達用軟中帶硬的方式迴應沙國，表示願意針對之所以造成這些國家不滿的問題加以調查，也驅逐了幾個穆兄會的領袖，但強調，各國不應以升高衝突作爲威脅。
事實上卡達與沙烏地等國的衝突其來有自，這些做法也只是治標不是治本，但能暫時爲情勢降溫，讓相關大國有時間介入調停。這也是小國外交的一個典型。
▲中國與印度兩個大國在洞朗地區的對峙爭議，讓小國不丹處於夾縫之中。圖爲不丹國王旺楚克（左）與印度總理穆迪（右）2014年的會晤。（圖／視覺中國CFP）
中國與印度在南亞的衝突是第三個案例，不丹的處境則是小國外交的另一帖。
自今年6月起，中印兩國就因中國在藏南洞朗修建公路而爆發衝突。洞朗位於中國、不丹、錫金的交會，由於中國與不丹的邊界談判一直沒有談完，因此若說是因爲修路而發生衝突，事實上也是中國和不丹之間的外交衝突。然而，印度卻宣稱自己代表不丹強行介入，與中國發生衝突。
不丹於18世紀就是西藏的藩屬，爾後英國人來了，才變成英國的保護國。1949年8月，印度獨立後，與不丹簽訂永久和平與友好條約，規定不丹在對外事務上須接受印度的指導，於是不丹成爲印度的藩屬。自此之後，不丹便像鐘擺一樣，一直在確保主權獨立（以免像錫金一樣被併吞），但又不得罪印度之間擺動，維持平衡。
洞朗地區有非常重要的戰略位置。因爲印度東北七邦，就靠一個雞脖子形狀般的狹長走廊相連，而這條西里古裡走廊只有20公里寬，且洞朗到西里古裡只要幾個小時。如果洞朗的公路建好，一旦中印生戰，中國便能由此運兵立刻扼住印度的咽喉。這是印度過去幾十年一直阻撓中國與不丹達成邊界協定的原因。因爲印度擔心，一旦中國與不丹簽訂界約，即確定了不丹的主權地位，也讓中國能名正言順在邊界中國端修路。可現在卻碰到中國的「一帶一路」，中國勢力南下，修路順勢而行，於是便成爲這次中印邊界衝突的導火線。
所以就整個情勢而言，中國希望維持不丹的獨立，避免不丹像錫金一樣被印度併吞，也只有獨立的不丹，纔有可能與中國簽訂邊界協定。印度則希望併吞不丹，若不可能，也要全力阻止不丹倒向中國。而不丹則努力在兩個大國之間維持平衡，但卻只能一切被動，這是她唯一的存活之道。
三帖小國外交，除了北韓似乎有些影響情勢發展的能力外，其他大概都只能因應情勢的發展，調整自己的作爲。這也是國際政治的本質。
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●劉必榮，東吳大學政治系教授，擅長國際政治、國際衝突、談判理論。以上言論不代表本網立場。88論壇歡迎更多聲音與討論，來稿請寄editor@ettoday.net