陳牧民／擺盪於印度與中國間的生存之道：加德滿都觀察
▲尼泊爾首都加德滿都街景，愈來愈多的中文招牌，顯示中國遊客的急劇增加。（圖／陳牧民提供）
文／陳牧民
「雖然外界總認爲尼泊爾在外交上可以左右逢源，同時從印度和中國拿到各種好處，但是實際上沒有人願意自己的國家受到強權的擺佈，我們從未覺得和這兩個強權當鄰居是什麼幸運的事，尼泊爾只是不得不和他們打交道而已。」加德滿都大學教授皮亞庫瑞（Uddhab Pyakurel）接受訪問時如此表示。
位於喜馬拉雅山南麓的尼泊爾是南亞最古老的國家之一，也是歷史上夾在印度與中國之間的數個王國（其它是西藏、錫金、不丹、拉達克）之中至今唯一仍能維持完全獨立狀態的國家。由於國土完全被中國與印度包圍，尼泊爾的外交政策無可避免會受到這兩個國家的影響。
隨着中國與印度相繼崛起成爲亞洲新強權，尼泊爾似乎更像是強權競爭中的夾心餅，只能在維持獨立和扈從強權中維持平衡。至於到底應該「親中」還是「親印」，不僅是尼泊爾政治菁英之間持續爭辯的話題，也是各政治黨派在外交政策上最大的差異。
尼泊爾在2006年罷黜王室，改爲民主共和體制，目前政壇上有三個主要政黨，外界一般認爲擁有最多國會席次的「尼泊爾國大黨」（Nepali Congress）與印度關係密切，而「尼泊爾共產黨毛派」（Communist Party of Nepal, Maoist）因爲意識形態之故比較親中國。不過尼泊爾本地學者多半不同意這種看法，曾任駐印度大使的資深政治學者巴拉爾（Lok Raj Baral）表示，很難說尼泊爾哪個政黨比較親印或親中，例如剛辭職下臺的前總理歐力（KP Oli）過去與印度關係不錯，但是2015年10月當選總理後面對國內強大的反印情緒，也只能轉向民族主義（堅持尼泊爾獨立自主）的立場。
無論從經濟、政治、還是文化社會各角度來看，印度仍然是對尼泊爾影響最大的國家：兩國早在1950年就簽訂和平友好條約（Peace and Friendship Treaty），此約上是1923年《英國－尼泊爾條約》的翻版，也就是由印度繼承英國對尼泊爾在國防與外交事務的指導權；同時，該約也規定兩國邊界完全開放，人民與貨物可以自由往來，可以在對方境內置產與經商。
至今已有六至七百萬尼泊爾人在印度工作，也有五百萬印度移民至尼泊爾境內定居。因地理位置之故，尼泊爾絕大部分商品進出口都必須經過印度，故兩國貿易量佔尼國對外貿易量的八成。此外，在所有南亞國家中，只有尼泊爾與印度以印度教爲主要宗教信仰，尼國1962年的憲法甚至將印度教訂爲國教。因此無論在經濟社會文化各層面，兩國關係都非常密切。
《尼－印和平友好條約》是過去六十餘年來兩國關係發展的基石，但兩國內部對此一條約解讀完全不同，印方認爲這樣的安排對尼泊爾有利，因爲印度擁有廣大市場與發展機會，可以帶動尼泊爾的經濟發展；但尼泊爾人普遍認爲這個條約讓印度擁有其他國家沒有的特權，甚至讓尼泊爾在外交、國防和經濟上失去自主權。
1950年代，馬亨德拉國王（Mahendra）開始採取較爲中立的外交政策，甚至在1962年中印戰爭時宣佈中立，最後成功地在1970年間說服印度撤走駐在尼泊爾的軍事代表團。至少可說在國防外交等事務上，今日尼泊爾已擺脫印度的絕對控制。不過兩國的政治關係並非一直和睦，印度也一直用各種方式影響尼泊爾的政治發展。
1989年時，印度總理拉吉夫•甘地（Rajiv Gandhi）爲了對尼泊爾政府施壓，同時防止畢蘭德拉國王（Birendra）在外交上倒向中國，宣佈關閉與尼國的通商口岸，此舉等於對其進行經濟封鎖，導致後者經濟立刻陷入困境。類似的情形在去（2015）年9月再度發生：當時尼泊爾制憲會議終於通過聯邦制新憲法，但是居住在南部平原地帶的馬德西族（Madhesi，大約佔總人口的四分之一）認爲此憲法並未給予該族完整的政治代表權，進而發動示威抗議。印度政府非正式地關閉兩國邊界長達135天，讓尼國經濟與能源陷入危機。
也因爲尼國上下對印度的愛恨情仇，使得部分政治菁英認爲親近中國成爲擺脫印度控制的必然選擇。自從2006年尼泊爾建立民主制度之後，中國政府開始廣泛地和尼國各政治勢力接觸交往，包括派遣各類代表團到加德滿都訪問，同時也邀請尼國各黨派到中國訪問。
據瞭解，這類訪問多半是透過四川、雲南、西藏等地方政府或學術機構進行，同時也有一千名以上中國公民以教師身分來尼泊爾教授中文。這樣的政策的確產生一些效果，部分接受訪談的國會議員和資深媒體人就明白表示，尼泊爾不應該拒絕來自中國的善意。
近年來中國媒體報導有意將拉薩至日喀則的鐵路繼續延伸至尼泊爾，甚至暗示中國可以協助尼泊爾進行鐵路建設，此地許多人都認爲這是打通往北貿易與交通路線的最佳機會。「我們的鄰居是全世界第二大經濟體，爲什麼不把握機會讓他們來幫尼泊爾建設？」曾任國會外交委員會主席、後來成爲駐俄羅斯大使的斯瑞斯塔（H. L. Shrestha）如此表示。
但是，並非所有人都認爲這個美夢有實現的可能。皮亞庫瑞教授指出，中國實際援助尼泊爾的金額遠低於其承諾的數字；反觀印度，其駐加德滿都大使館可以直接撥款挹注某項計劃（5千萬盧比以下），這類援助計劃每年有二十個之多。此外，中國爲了控制藏人外逃，與尼泊爾交界的7個邊境通商口岸只有部分時間是開放的，「這樣要我們如何相信中國會真的修鐵路過來？」
皮亞庫瑞教授如此質疑。至今各類統計顯示至今尼泊爾最大的外援國還是日本、印度、歐盟以及世界銀行，中國最多隻排到第四或五名。許多受訪的意見領袖也認爲中國在此地的利益是維持其邊境安全與控制西藏，並非與印度競爭區域影響力，因此不會盡全力來拉攏尼泊爾。「即使中國近年來對尼泊爾政策變得積極，但我們根本不擔心中國會取代印度」，巴拉爾教授斬斬釘截鐵地如此結論。
從現實角度來看，尼國外交政策是設法在不挑釁中印兩大強權的前提下維持生存，因此尼泊爾政府至今從未與印度政府交惡，但也從未同意達賴喇嘛來訪。由於尼印兩國在經濟、文化上的聯繫密切，使得印度持續對尼泊爾的保持巨大的影響力，只是表面上宣稱不介入其政治而已。
2017年1月尼泊爾將進行下一屆國會選舉，該走「親中」或是「親印」路線的話題已經逐漸出現在此地媒體評論，隨着選舉日程的接近，相信這將會是各黨派競選時最大的辯論議題。
●作者：陳牧民爲中興大學當代南亞與中東戰略研究中心主任，目前在加德滿都進行實地研究，以上言論不代表本報立場。88 論壇歡迎更多聲音與討論，來稿請寄：editor88@ettoday.net