獨立機關走調》何吉森/資通傳主管機關的調整與強化

政府目前研議設立數位發展部,已積極啓動規劃。(圖/記者周宸亙攝)

何吉森/前NCC委員、師大傳播所助理教授、世新大學廣電系兼任副教授

行政院爲落實蔡總統宣示政府應研議設立跨資訊資安電信網路及傳播五大領域的數位發展部(會)政策,已積極啓動組織調整規劃。但近聞相關規劃中,擬廢除現行通訊傳播獨立監理機關(NCC),代以首長制之數位發展部(會),此項擬議一出,引起NCC會否走調,成爲網路監理機關之「電子捕獸夾」?或是否「只因NCC不聽話、叫不動」而藉數位經濟產業政策發展之名,行廢除通傳獨立監理機關之質疑。

資通主管機關整合有其必要,但獨立監理機關仍不宜廢

隨着數位內容、雲端應用、OTT、開放資料應用、5G及物聯網(IoT)之快速進展,行政院以2016年開始啓動之《數位國家・創新經濟》(DIGI+)方案爲基礎,藉由政府與民間的公私協力,整合臺灣數位資源分配管理及產業輔導,加速落實數位轉型於各項民生產業。目前政府的科技資訊、網路和傳播部門,勢必將面臨突破性的整合。

然NCC之成立原系依據《通訊傳播基本法》第三條,以獨立合議制模式負責通訊傳播之監理,其之所以必須如此建制,目的在於:

一、迴應各界對通訊傳播自由保障之殷切期待,積極處理「政媒分離」,打破意見市場壟斷勢力。

二、針對通訊傳播公、民營事業之監督、稀有資源管理、及消費者權益保護,以「經營與管理分離」之普世價值,仿效美國FCC獨立監理機構、英國Ofcom獨立預算組織制度,解決現行政府因持有最大電信事業(中華電信)股權而有球員兼裁判之困境

三、臺灣因爭取加入世界貿易組織(WTO),除積極通動電信自由化、開放相關市場外,亦對外承諾成立NCC獨立監理通傳業務,確保新進業者公平競爭機會。

四、面對科技匯流之產業規範與監理執行,亟需改造行政組織之科層文化,隔離來自政治部門的遊說壓力

通傳會自創立初始,即面對來自朝野各方之壓力,釋字第613號解釋雖認人事選任有違憲之疑,但在組織法修法後,行政院長得提名委員,並指定一人爲主任委員,讓行政院對NCC之一般政策決定,有一定程度的控制機制

經過13年數屆委員更迭,雖偶有引起朝野或業者對NCC之作爲或不作爲表達不滿,其間NCC或應檢省是否有再精進之處,然NCC組織規則要求其應多元公開聽取各界意見,再據此專業判斷,此正足以顯現歷屆委員對自身獨立行使職權,不受來自各方不當壓力之自重與風骨。就如同我們不能因民主政治可能帶來社會紛亂,而否定審議式民主制度之正當性。

前述《通訊傳播基本法》第三條,明定國家通訊傳播整體資源之規劃及產業輔導、獎勵,由行政院所屬機關依法辦理之。行政院研議成立數位發展部(會),修補或整合資通傳產業相關部會職掌,已是遲來之作爲,但不能因此否認NCC獨立監理之功能仍有持續存在之必要。

韓國產業政策成功,已成爲國際間學習楷模。(圖/資料照)

他山之石

面對跨國資訊科技產業透過科技變遷顛覆傳統價值之際,端賴科技產業自律、公民社會覺醒已難形成共識,政府組織改造,及匯流法案之重整,均需政府趕上科技之進展速度。

以韓國爲例,其於2017年7月,成立「科學技術資訊通信部」(簡稱科技資通部,MSIT),負責韓國創新科學技術政策之制定、統整調配;科學技術革新政策、相關產業政策等制定與調整、及通信科技之創新技術政策的制定與調整。其前身機構爲「科學、資通訊與未來規劃部」(MSIP),繫於2013年3月才由原「教育科學技術部」與「國家科學技術委員會」(類似我國科技部)移轉,並同時整並「韓國通訊傳播委員會」(KCC)部分業務之新部會。

MSIP承接KCC部分監管職責,KCC繫於2008年成立,與臺灣NCC執掌類似,但較臺灣晚兩年成立,其整並韓國原「資訊通信部」(MIC)之技術標準與頻譜管理業務及「韓國廣播委員會」(KBC)之執照發放、廣告業務。爲韓國直屬總統之五個委員會之一(其餘爲公平交易委員會等),其業務僅限研究、管理廣播、通訊、頻譜,爲建立相關政策的機構。

由前述之沿革歷程,可知韓國對資通訊與創新科技相關產業政策之重視,不到十年,政府相關組織已數度調整,相關管理機制,亦不斷整合,以「OTT視訊服務」爲例,系由KCC(執掌其放送法業務)與MSIP(執掌IPTV法業務)兩機關進行協調整合,化解產業間之輔導與管制平衡問題。此外,在涉及敏感之數位新媒體及網際網路內容審查部分,韓國系另設獨立機關「放送通訊審議委員會」(KCSC)先進行審議,KCC再根據其決議爲行政處分。

新加坡通訊部(MCI)於2016年下半年成立資通訊媒體發展管理局(IMDA),以取代IDA與MDA的監理,藉以改善資通訊產業發展環境、讓管制框架隨數位匯流革故鼎新,同時亦希望透過精簡管制程序以增加業者投資意願。值得注意的是IMDA將與個人資料保護委員會合作,協助引領通訊傳播事業合理使用經去識別化的個人資料,藉此提升民衆信心而增加大數據產業發展之契機。另於MCI下成立政府科技管理局(GTO),將與其網路安全局(CSA)密切合作,共同提高新加坡政府數位化服務的安全性。

▲資通傳產業管制與整合勢在必行,但NCC獨立監理權責仍有存在必要。(圖/記者李毓康攝)

數位發展部(會)整合建議

數位匯流與資通傳管理機制,在相關產業儼然已成爲未來科技主導趨勢之際,政府如何引領數位經濟產業發展,前述韓國及新加坡之組織變革可資借鑑。

首先,科技部做爲此次資通傳主管部(會)之整合基礎,可先檢視其現有職能,能否有效統合、策畫未來科技與資通信產業發展?除將科學技術部與相關教育人才資源部整合,提升基礎科學教育之重要性外,另應強化其技術幕僚與研究能量。

NCC現所屬之基礎設施事務處及射頻資源管理處,擁有一批對資通訊傳播及網路基礎設施、資通安全、頻率資源、及網域名稱監理政策之專業技術幕僚團隊,可調整其功能,納入未來部(會)中,提供我國資訊創新與科學技術政策之統整與調配建言。其次,現行「國家資通安全會報」原係爲統籌並加速我國資訊通訊安全基礎建設,強化資通訊安全能力,於2001年成立。

多年來因應我國資安及國安政策方向,擬具相關推動策略,作爲國家推動資安防護策略與計劃之重要依據。其所屬之行政院資通安全處,針對臺灣國家資通安全基本方針、政策及重大計劃、國家資通安全相關法規及規範、國家資通安全事件偵測及通報應變機制等事項,此均應納入未來部(會)之整合中。另外,經濟部所屬工業局、資策會相關部門或組織之功能,亦應一併檢視。

面對資通傳產業走向產業化、智慧連結趨勢,臺灣之問題仍在於硬體建設重於軟體創造,技術追隨重於制度規劃。如何突破此困境,於整合數位發展部(會)之際,應思考:

一、未來整合部(會)之職掌,應含納創新科學技術政策之制定統整與調配、科學技術革新政策、相關產業政策等制定與調整、通信科技創新技術政策的制定與調整、及網路及資訊安全業務推動。

二、應配置強大之技術幕僚及研究發展附屬機構。

三、爲確保「政媒分離」、「經營與管理分離」、「產業輔導與監理分離」精神,讓新進業者公平競爭,兌現對國際社會之承諾,NCC相關職能或可調整,但獨立監理部分仍有存在之必要。

四、內容監理判斷與標準制定部分,可研究是否從NCC移出,參考韓國韓國傳播標準委員會(KCSC),或英國Ofcom之content board體制,統一分散至各部會之分級制度,獨立進行內容違規之判斷。

五、對涉及大數據發展之個資保護與應用議題,可於數位發展部(會)中研議成立專屬機構負責,除可因應歐盟GDPR之適足性要求外,亦可協調個資保護與產業應用相關政策。

六、在文官體制數位人才培力方面,新機構不應拘泥於舊有的專長分類模式,如何將整並後的職組職系推動上路,以期人才進用得以更具彈性,行政機關需與考試院協調提出需求。

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