天下/誰負責?氣爆管線七單位「共治」

文/林幸妃

高雄丙烯氣爆,是偶然的意外?還是長期疏失積累的必然?災難過後,一道道城市治理難題,不僅高雄亟需面對,更是全臺灣上至中央、下至地方必須克服的轉型關卡

治理難題1:每條道路,承載34倍風險

「過去幾年我們致力防災、避災、減災,都是在面對颱風和極端降雨,從苦難中學得教訓,」高雄市研考會主委許立明沉默半晌,「未來更要正視工業化,對城市帶來的集體風險,」他的話語有幾分苦楚。

這樣的風險,充斥在每個人周圍。以地下管線而言,高雄市政府工務局根據過去12年建置的管線圖資,計算埋在地底下的電線水管、瓦斯管到化學原料輸送管等等,連結起來總長度超過12萬公里。

但高雄市超過6米寬的主要道路,加起來的長度不過3,500公里,形同每公里道路承載了34倍的負擔和風險,而這些還不包括早在2003年前鋪設、不爲人知的老舊管線。

密密麻麻交織的管線網絡,捆綁、也註定高雄的命運。從楠梓加工出口區、中油高雄煉油總廠仁大工業區大發工業區、林園工業區、小港臨海工業區,所有石化原料都從海上,透過高雄港接駁。

石化原料上岸後,若不是透過貨運陸送,就是經由管線,綿綿不絕輸送到周邊工業區內。「現在所掌握圖資,也可能和既有城市街道無法比對,」高雄市經濟發展局長曾文生坦承,因爲城市發展和變化太快,很多早年埋設管線,如今位在夜市住宅區等人口密集地帶。

治理難題2:七單位共治」,怎麼管?

都市規劃的失靈,讓多數高雄人直到驚天一爆,才警覺地底風險。「工廠營運範疇內屬於工業安全,出了廠區延伸到城市的管線,就涉及公共安全,」安侯永續發展顧問公司總經理黃正忠解釋,過去企業主只注意廠內安全,反而忽視了運輸的危險性

即使是政府相關單位,從中央到地方對出了工廠之外的管線,也始終缺乏明確管理系統監督機制

一條管線的設立到覈准,涉及從經濟部工業局到高雄市工務局等七個單位。但管線輸送的「安全性」,卻沒有法令、也沒有單位負責監督。

一位不願具名的環保官員私下透露,業者只會根據管線流量和壓力進行檢測,維護保養卻多委外,「責任」也一併委外出去,一旦管線鏽蝕甚而泄漏,再搶救已經來不及。

治理難題3:政府只會救火,不會救災

城市要安全,健全的防災、救災體系更不能偏廢。高雄氣慘劇的發生,看在防救災專家、前內政部長鴻源眼裡,仍有許多可以改善的空間。

「防救災是專業,但從消防局到消防署,都只會救火,卻不會救災,」他直指關鍵在制度和法令整合,這也是這次氣爆造成消防人員死傷慘重的重要原因。

因爲國內沒有防災專責單位,針對地下輸送管線、維生管線、逃生設備和建築物藍圖等逐一建檔,更遑論建立防災監測系統。

一旦發生事故,環保署毒化災緊急應變隊要逐一檢測可能毒化物,延誤疏散時間,從掌管工業區的經濟部工業局,到負責道路施工的高雄市政府工務局,更不知道管線在哪裡。

大家都很認真投入,但力氣和資源沒有花在刀口上,」李鴻源感嘆,國家防災不能沒有政策和統籌指揮體系,否則碰到中大型災害,很容易束手無策,消防人員沒有專業、缺乏設備,也只能白白被犧牲……(完整報導,請見《天下雜誌》553期)

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