林忠正／恐龍司法怎麼改？陪審制有解
▲爲兌現司法改革，蔡英文總統親任司法改革國是會議籌備委員會召集人。
文／林忠正
多年來，臺灣民調皆顯示司法部門一直是民衆最不信任或最不滿意的機關。爲此，蔡英文總統兌現選前承諾於2017年1月間親自擔任召集人，並遴選成各方人士16人成立了司法改革國是會議籌備委員會。日前也公佈了5個分組會議的21大類議題與101位分組委員的名單，包括16位原先的籌備委員，另有15位是票選產生的法官、檢察官和律師，其他70位則由籌備會推薦人選，並規畫於6月間召開3天司法改革的國家是會議。
滿桌菜單民衆看不懂
議題公佈後，多數民衆看不懂這些議題內容，也很難了解這些議題和保障司法正義有何關係，更不清楚與自己本身的權益有何關聯，乃至於民衆反應並不熱烈，甚至擔心這次的司法改革國是會議，會不會又再次淪爲司法界的大拜拜？如果開完會的結果司法亂象依然不變，僅再次擴充了法院和檢調機關的人員編制與預算，增加一些主官位子而已。其實司法圈的人都知道，無論多進步的司法制度，在執行方面都需隨着社會變遷而調整，並不是一次會議就能達到理想境界。回顧臺灣過去2次司法改革國是會議，都是朝野合力進行體制的革新，而且成果不凡。1990年，李登輝總統會見「野百合學運」的學生代表，同意召開國是會議解決重大憲政爭議。同年6月28日，在國民黨和民進黨的全力支持下，召開國是會議決定癈止「動員戡亂時期條款」，終結了「萬年國會」，恢復國會定期改選的民主制度，拋棄了獨裁的威權體制，奠定了臺灣真正民主化的基礎。1996年李登輝連任總統後，於同年12月間召開國家發展的國是會議（國發會），雖經濟議題居多，但這次朝野集會最大的貢獻即爲「癈省」，讓臺灣進一步走向正常的國家體制。
2017年即將召開的年金改革國是會議，則是面對臺灣人口迅速老化所帶來的退休制度破產問題，希望拉近官民不同的退休制度，建立「老有所終」的公平社會。而這個年金會議說得上是「全民利害與共」的體制大翻修，冠以國是會議也說得過去。然而，回頭看看這次的司法改革國是會議內容，會覺得這根本不是個體制大改造的朝野會議，因爲部分議題只是一些司法執行的技術性會議，而且應是由總統或司法院長所領導的司法改革研究組織，長期需投入研究和推動改革的目標。既然號稱司法改革國是會議，就要做到一些關鍵性的體制改造，如此才能進一歩落實司法正義，滿足民衆的期待。
▲李登輝同意召開國是會議解決重大憲政爭議，終結萬年國會之歷程。（圖／政治中心制）
其實，最讓一般人詬病的司法問題，不外乎是「檢察官濫訴」和「法官濫用自由心證」的弊端。不少案子明明證據薄弱或是無罪、微罪的行爲，檢察官也常重重起訴，還有輸了也要不斷上訴的潛規則。即使一件小小的刑事案件，也常得糾纏多年，使得當事人和關係人承受不少壓力。爲何某些檢察官要如此濫訴？說穿了，就是爲了求業績和升官！
原因在於，查案檢察官寫完起訢書後通常就沒事了，但出庭公訴檢察官有可能接手的案子過多，常常不清楚起訴書的內容和事證，無非僅講些「如起訢書所言」的官話，然後坐在法庭上熬時間。此外，法官想在法庭上搞清楚案情也不容易，因爲查案檢察官不會來法庭。於是，辨案起訢的檢察官只負責寫起訴書，不必出席刑庭的調查和辯論，訴訟的成敗和他也沒什麼關係，更不必承擔被告被判冤獄，或無罪後卻傾家蕩財的賠償責任，就連一句抱歉也不必表達！這不是檢察官人力不足才造成辨案品質不佳的理由，其實就是體制設計不良的問題！
臺灣的檢察官約有1,400人，所有地方法院一年新收的大小刑事案件約有47萬件，也就是說，平均每位檢察官每年需處理335件刑事案件。美國人口3.2億，各類檢察官約7萬人，一年至少要處理2千多萬件刑事起訴案，平均每位檢察官每年接到約300多件案件。然而，美國法院採陪審制，檢察官必需全程參與法院的調查和辯論，不但工作量多，品質要求也比較高。於是在陪審制度之下，檢察官的優劣立分不需什麼退場機制，因爲打輸的官司多了，就是得走路；此外，陪審制亦會減少檢察官的濫訴，因爲濫訴很可能會打輸官司而被淘汰。
這也就是在陪審制度下，爲何絕大多數的刑事案件會由檢察官和被告律師達成認罪協商，而不必再進行法院的審判。而且，大部分的刑案也都不會上訴到高院（上訴法院）。從這個角度來看，陪審制度不也節省許多人民和國家的資源嗎？以美國1999年的統計爲例，在聯邦地院動用到陪審團的受理刑案件僅5％不到，而民事、刑事案子合併計算也不到2.5％；各州地院新受理的刑案中，不到1％的案子會動用陪審團，若民、刑事合併，更低於0.7％。
陪審制能讓法官公正客觀
臺灣常批評檢察官濫訴，但刑案的定罪率爲何又高達96.6％？（中國大陸的定罪率甚至高達99％，這又有何意義？）關鍵就在於臺灣法官的司法制度！法官也是人，法官有了升遷制度，自然會配合司法體系現有的主流文化以及「上級的期待」，否則怎麼升官？想升官就不太可能有真正專業的「獨立審判」！尤其現在媒體鋪天蓋地，加上諾大的民粹壓力，法官爲何得自己一個人承受呢？如此情勢下，又怎能期待法官專業的「獨立審判」呢？
此外，審判過程中，由於辦案檢察官通常不會出庭，而是由公訴檢察官執行公訴任務。爲了釐清案情，法官不得不仔細詢問被告，這會導致當事人覺得法官跟檢察官站在同一條線上，並非中立、公正的問案。加上法官在判決上享有「自由心證」的特權，刑事被告或輸了民事官司的一方，當然就會懷疑法官的立場。還有一些缺乏追求正義的法官案件一多就偷懶，所以判決儘量附合起訴書能省事就省事，反正還有二審、三審接手處理。結果就是，當事人懷疑法官是恐龍，而敗訴一方不打到三審，甚至不走到再審或非常上訴就不甘心。
然而，我們的法官所辨的案子真的太多了嗎？美國聯邦和各州各級法院的法官總數約3萬人，最近一年審理、民刑事案件約1億又3百萬件，平均每位法官一年約處理3,300件；臺灣法官約2,100人，法院一年處理的民、刑事案件約300萬件，平均每位法官一年處理約1,400件大小案子。由此可見，法官人數不足不是審判品質不佳的真正理由，真正的原因，還是體制設計不良的問題。
▲陪審制是實踐直接民主的最佳途徑。（圖／路透社／示意圖）
陪審制讓社會尊重審判結果
也有不少民衆懷疑法官會拿錢了事。其實在陪審制度下，法官才能真正公正的執行「當事人進行主義」，也不必承受來自上級、親友或是民粹輿論的壓力。有罪、無罪概由陪審團一致性決議，法官只是依陪審團的決定從事量刑工作。辨案的檢察官不但要用心辦案，努力收集犯罪證據，更會要求警調人員遵守偵查的正當程序（程序正義）；律師也不必看前顧後，爲了自己往後的生意着想，一直要對每個法官必恭必敬，而不敢在法庭上力爭當事人應有的權利。
在陪審制之下，地方法院的法官只要讓雙方在陪審團前充分享有公平、公開的攻防機會，從雙方攻防中釐清事實真相。每位法官也幾乎都是獨任的庭長，如此就少了許多爭取升官的計較，一審法官更不必爲了寫長篇大論的判決書而焦頭爛額，也不必去抄一些看不懂「似古非古」的判決內容。屈時，也不會有人再說法官收紅包的問題，法院和法官自然會贏得民衆的信任，因爲收買法官也沒什麼效果了，而且要收買全體（6到9位）陪審員做出無罪的共識決，絕對是超高門檻的事情！我們相信檢察官體系反對陪審制是正常的人性反映，大多數法官贊成陪審制也是正常的現象，因爲勞逸易位了。
部分司法機關建議將審判制度改爲參審制，大概是傾向引進德國的制度，甄選特定資格的民衆參與審判。德國的參審制度非常複雜，少數來自民間具有表決權的參審員所承受的壓力，一定比人數衆多的陪審員大得多，反而不如英美陪審制的原則簡明可行。由於我們的司法大老們多數是熟悉或留學日本、德國的人士，可能會偏愛自己熟悉的德日體制。所以這次的司法改革國是會議不僅缺乏研究英、美審判制度的學者，更沒邀請具陪審制實務經驗的律師或檢察官參與，改革的眼界自然只限德日範圍內。老把戲玩不出新花樣！改革方向嚴重背離了民衆對於司法大改革的期待。
天下沒有完美的制度，陪審制和參審制也各有優缺點，在國際間的學術和實務討論也很多。但是2、3百年來英美社會都沒出現過要求癈棄陪審制的浪潮；反而是日本和德國的審判制度改變許多，而且法院都曾沈淪爲法西斯政權的血腥打手。顯然英美的司法制度和陪審制具有更高的穩定性，至少是支持英美民主制度的重要基石。最近美國新任總統川普發佈了令人爭議的限制移民命令，便立即受到法院的挑戰和制衡，足見司法制度對維護民主體制的重要性。臺灣的司法制度，有這種維護民主的制衡設計，和挑戰獨裁者的文化嗎？
▲學習英美陪審制的規範和經驗，再做微調或分段實施，皆能讓臺灣司法邁入改革之路。（圖／達志／示意圖）
但是，司法界的精英們也千萬不要認爲臺灣民衆水準不足，沒有能力實施陪審制。數百年前美英社會開始實陪審制時，人民大多沒受過正規教育，但表現上也不算太離譜，更沒有淪爲統治者整肅異己的工具。而今天，臺灣成年民衆近半具大專教育程度，大部分都具有合乎邏輯的判斷能力，更何況，法官還會對陪審團進行說明。例如本案應適用的實體法、哪方應負舉證責任、完成舉證責任所需的證據程度等，以及形成裁決所需的程序。陪審團在各方詰問和陳述完成後，會就每條檢方起訴的行爲是否有罪做出意見一致的共識決（也有極少數州法院採高門檻的絕對多數決，例如12人的陪審團至少必需有10人以上做出有罪或無罪的決議）。
其他人，包括法官在內都不可以參與或旁聽評議的過程。由於臺灣沒有什麼人有陪審制審判的實務經驗，德日刑法的權威更怕地位動搖，不免過度強調了陪審制不可行的論點。英國小報林立， 狗仔充斥，但是審判過程中也沒有發生過追逐陪審員的暴料事件，因爲在實施陪審制的國家裡，陪審員泄漏裁決過程，或其他人接觸或打聽陪審員的行爲，即使是媒體也會被判處藐視法庭的刑罰。
除了比較重大的案子，審判時也不是所有案件都要集中陪審員，並將之隔離避免與社會接觸。何況參審制也是從頭學起，那爲什麼不採取能普及民衆的司法教育、反映一般公民（對於損害賠償）的價值觀，而且又能實踐直接民主的陪審制？陪審制只要學習英美陪審制度的全套執行規範和經驗，再依社會習俗做些微調，或先從重大民刑案分段實施，都是可以接受的方式。只不過爲了加速審判的效率，（美國）聯邦地方法院決定要不要接受檢察官起訴的大陪審團制度，則可改由法官主持的聽證會所取代，而不是維持現在檢察官起訴書的制度，如此無論多爛，地方法院就必須照單全收，毫無拒絕的權利。也只有改採陪審制，臺灣社會纔會認爲我們的司法能直正的走向獨立，脫離政治和黑金對司法的影響！
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●林忠正，經濟學博士，曾任立委、金管會委員、民進黨副秘書長、及中研院、臺大教授。以上言論不代表本報立場。88論壇歡迎更多聲音與討論，來稿請寄editor88@ettoday.net