李復甸/外聘委員觀感不佳,查無不法?

作者/李復甸(中國文化大學法研所教授

不知從何時開始,臺灣的行政體系中出現了許多委員會。大量的決策從行政主管挪移到委員會,委員會的組成又泰半由外聘所謂「專家學者」組成。各式各類的委員會,從採購、申訴、人事評議,竟連受刑人假釋到公司上市上櫃的審議,都丟給委員會決定。

外聘委員出席會議收取車馬費二千元。因屬外聘,不管是哪一種類的案件,委員均毫無接觸不明究理。因爲報酬過低,外聘委員絕大多數都是到場再看資料。一些牽涉工程招標案件,契約範本、工程藍圖單價計算表,各種資料數十卷,動輒幾十公分厚。誰會爲了審標,在會前花費數天時間審查比較,取得二千元報酬?

近二十年前個人曾被聘審查一單位WIFI設置規劃案,與會委員多對WIFI不甚瞭解。該單位承辦人還在審查會場提供該單位內部審查評分表,提供外聘審查委員參考。擺明了單位意見,外聘委員無非背書卸責之用。

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外聘委員若僅做裝飾花瓶,還則罷了。若是透過外聘委員操作採購,以合議逃避責任更是令人憤恨。攤開報紙看到層出不窮的貪弊案件,南港展覽館案、龍潭地案柯文哲所稱大巨蛋等五大怪案,關節都在採購的評審委員。

典型案件南展館案更以力拓公司董事長郭某,透過關係找吳淑珍,搞到評審委員會名單和投票廠商資格限制文件,據以賄賂評審委員,並依工程總價比例支付吳淑珍作爲酬謝。只有少數案件因被掌握犯案證據,得以偵查起訴。絕大多數採購評選案件都落得會議決定,而查無實據。柯文哲市長所說「查無不法,但社會觀感不佳」,殆指此而言。

西洋行政學者所主張行政責任,重點在權責相當。美國在2004年7月將聯邦審計司署(General Accounting Office)易名爲政府問責署(Government Accountability Office),功能從消極而侷限機構審計,擴大至包括對人員功過問責。將對行政人員的responsibility與liability,擴大爲accountability。兩千四百年前法家主張「興功懼暴」、「信賞必罰」,與西洋的權責相當若合符節。

近年政府採購貪弊的根源就在逃避糾責。雖然刑法已經修改,要有直接獲利才與圖利要件該當。但若一旦被懷疑,莫名地陷入圖利罪的追究,進入偵查絞肉機,那種煎熬絕非容易。僅管公務員圖利檢察官起訴後判決定罪率不達百分之十,案件確定常常已是十年之後,公務員生涯也就結束。

爲了避免負責,絕大部分的採購都採用價格標,也就是最低價標。講求招標品質,有利於民衆的合理標或是最有利標,都因爲公務員避免瓜田李下,而絕少被使用。因此公共工程品質低劣,原因與政府採購法規範不良有絕對關係。這種惡性循環對社會正常發展,實在是嚴重的傷害。監察院第四屆委員曾對貪瀆案件濫行起訴定罪率過低提出糾正,未見行政院迴應。

然而有心搞鬼的公務員,卻依然大辣辣利用政府採購法中評審委員合議,來掩蓋貪瀆犯罪逃避刑事責任。所以,廢棄外聘委員合議,事事透明。所有決策都要留存判斷依據,嚴格要求主管的審覈責任。至於判斷的良窳,則非刑事責任,留待行政獎懲,纔是督促行政進步的方法。

原本委員會制度貴在集思廣益,目的在避免決策思慮不周與獨斷,但委員會均應由專任委員組成,而非隨機挑選機構外人員代爲決策。行政管理理論中的責任制,因主管行政決策變成委員會議決,於是責任政治便模糊不清了,社會謔稱「上有政策,下有對策」。

行政體系規劃出各式各類的委員會,純爲卸責。爲了避免「恐龍法官」之譏,連法院都改採合議,已幾乎沒有獨任審判的法官,成爲全世界獨有的怪現象。難道,三個臭皮匠,真的比一個諸葛亮強嗎?

●作者李復甸,中華民國仲裁協會理事長、中國文化大學法律研究所教授、執業律師。以上言論不代表本報立場。88論壇歡迎多元的聲音與觀點,來稿請寄:editor88@ettoday.net