法律中的政治：菲中南海之糾葛
蔡育岱 譚偉恩
一個月前（2013年1月22日）菲國外交部官員Albert del Rosario透過新聞記者會發表「南中國海爭端解決聲明」，內容旨在陳述菲國政府希冀依循《聯合國海洋法公約》(UNCLSO)第287條（締約國對於適用與解釋此公約的爭端應如何處理之規定）以及同公約之附件七（仲裁），與北京當局就爭議的南中國海域尋求司法途徑之爭端解決。此份官方聲明特別強調，菲國政府自1995年迄今已傾全力用盡政治與外交上的方法就其與中國的海域爭端謀求談判與和平解決。【注1】 然不幸地，如今問題依舊陷於僵局，故此次透過公開聲明，希望能借由仲裁之司法程序爲雙方長期的糾紛畫下句點。
事情未來的發展會不會如菲國所願，即由一個依據UNCLOS設立的國際性仲裁法庭爲兩國長期的海域主權與相關主權權利的歸屬進行公斷？問題的答案既系諸於法律亦存乎於政治。前者的重點除了UNCLOS本文: 第121條3項（島嶼制度的規定）、第279到第281條（爭端解決的義務、方式選擇、無法解決時之程序）、第287條（程序之選擇），第288條（管轄權）；以及附件七第1條（程序的提請），第9條（不到案之處理），第12條2項（無限迴圈條款）外，絕不能忽略北京當局在2006年8月25日針對UNCLOS第298條所做之特別聲明。此聲明在符合UNCLOS有關爭端解決的一般性規定要求下，對於領海（第15條）、專屬經濟區（第74條）、大陸礁層（第83條）的劃界爭端或涉及「歷史性海灣」或所有權爭端，具有『排除』接受國際司法或仲裁機制的法律效果。此外，假設本案能進入仲裁，那麼菲國的主訴求是附件七，而非UNCLOS的本身。但在仲裁庭實際組成前，法律以外的爭端解決選項沒有被放棄，這點和世界貿易組織的爭端解決程序一樣，所以法規範背後的變數只是目前沒有發揮，不代表在關鍵時刻不會產生效果。
而後者—政治面向—是國與國間互動的實然層次，也是往往導致國際法專家難以準確預料結果的罩門。以菲中的海域糾紛爲例，雖然UNCLOS在第298條1項(a)款之1有但書規定（接受調解之義務），限制了締約國以聲明方式排除國際法律規範介入之可能，因此可以被菲國援引爲抗辯中國上述2006年聲明的基礎。但國際政治的現實是，聯合國接受了這樣的聲明，而且並非只有中國一個國家提出類此聲明。事實上，澳大利亞、南韓、泰國都有類似的實踐。毋寧，UNCLOS期待與要求締約國能夠循法律途徑解決海域紛爭，但政治的實然讓法律建制必須創設「巧妙的」例外，給予國家逸脫的空間。此外，菲國尋求仲裁解決的不可行還有另一原因，就是即便仲裁法庭成立，至少有一位仲裁員會是中國籍，屆時仲裁共識的形成就會有困難，並非一般所想像，只要成立仲裁法庭，南中國海爭端就可望畫下句點。目前的發展雖僅部分證明上述推論，但北京當局已公開拒絕與菲國進行仲裁的可能。因此，就法邏輯推論，菲國藉助UNCLOS解決南中國海的策略其是註定失敗的。理由在於爭端之一造若自始不同意仲裁，則仲裁即便在程序上得以勉強進行，但最後仲裁之結果卻毫無被執行之可能。國際法最基本的一項本質在於，國家的同意(consent)；倘一國已明確反對某種途徑作爲爭端解決的方法時，期待此國家受到該途徑拘束的可能性就不存在。唯一例外，就是政治運作與力量的介入。
由於中國早已在國內法上將此次事件中的爭端海域全部納入海南省的行政支配範圍，任何外國船隻欲通行此爭議海域需要「事前」得到中國官方的允許。此一規定致使菲國在海洋運輸與資源開發上的利益受到影響，基於經濟、軍事和其它層面的考量，提出要求與中國進行仲裁的舉措並不難理解。未來，具有同樣問題的鄰國：越南、馬來西亞、汶萊，也很有可能仿效菲國的作爲。以較樂觀的角度來看，區域國家懂得透過國際海洋法建制作爲解決彼此爭端的途徑，是一種理性與自制的表現；但悲觀地來說，國際法中的權力政治(power politics)因素宛若幽魂般經常困擾着司法執行與公正性。或許有論者認爲，中國若不迴應或同意仲裁，對其所謂的「和平崛起」治國術將構成負面拉力，更不利於其國際形象。但「講一套，做一套」纔是國際關係的常態劇本，民主的美國詮釋地淋漓盡致，強調人權的歐盟亦不遑多讓（敘利亞的人道干涉保護行動遲未展開即是一明證）。更何況，國家形象是主觀認知的問題，好與壞之間也不容易建立明確判準，菲律賓的國內人權有被落實嗎？其對於敘利亞人權問題的消極否定，又該如何評價呢？至於北京當局，又豈是會真心在乎國際輿論的政府？
以臺灣的國家利益來看，菲國尋求司法途徑的艱難有三點重要的啓示。首先，美國官方一再強調在此事件上的「中立」。因此，儘管美國支持東南亞國家爭取權益，但不會實際介入。該國真正在意的不是南中國海的主人是誰，而是它自己在這片海域上的航行利益。其次，若UNCLOS締約國亦難以藉由仲裁機制來解決與中國的領土糾紛，非締約國的臺灣應積極思考與擘劃國際法途徑以外的策略來保護國家在南中國海域的利益。第三，東南亞國協中其它與中國有領土問題的國家爲何此次沒有支持菲國，導致菲國要單獨提出仲裁的聲明？這裡頭必然暗示了什麼。菲國主攻訴求中提到有些島嶼可能不符合UNCLSO第121條島嶼之定義，因此希望透過仲裁來決定這些爭端「島嶼」的屬性，倘若這些「島嶼」最後被仲裁庭認爲不是島嶼，那麼影響所及就不只是中國，而是對日本在衝之鳥礁的現有主張產生衝擊。如此，中國或許可以失之東隅，收之桑榆；利用同一個理由與機制去挑戰日本或其它東南亞國家。此等國家豈會不知此一風險，讓菲國把他們的國家利益作爲此番仲裁請求的賭注？
最後，在海域主權之外，南中國海的天然資源對於臺灣的能源安全更具實益，兩岸既然已有ECFA的經貿合作平臺，當應善用作爲談判議價籌碼。北京當局欲打開我國農產品市場，則馬政府亦可要求對方允諾共同開發南中國海域的天然氣。而非輕易放行對岸農產品入臺，造成不成比例的國家經濟損失。
注1：官方網址中的聲明全文反覆強調，「爲了保衛我們的領土與海域掌控性」。
●作者蔡育岱，中正大學副教授；譚偉恩，政治大學博士研究生。本文言論不代表本報立場。論壇歡迎更多參與，文章請寄→editor@ettoday.net