議過了葉縣升格和發行錢引等事，杜中宵道：“葉縣升格爲葉州，鐵監由鹽鐵司掌管之後，葉州境內還有近十萬人戶，大多居住在一起。劃成幾個縣當然可以，但卻非常不方便，不如由一州統一管轄。”
王堯臣道：“一州管着十萬人戶，下面不分縣，甚難管理。還是要分成幾縣纔好。”
杜中宵道：“人戶大多都是聚在一起，縱然把下面離着遠的地方分開，州城人戶還是太多。自古至今，除了都城之外，哪裡還有這樣人口密集的地方？管好那裡，非下大力氣不可。”
王堯臣道：“可以比照開封府，多設官吏，多軍兵，日夜巡查即可。以那裡的財力，除了鐵監也比開封府差不了多少，支撐得起。”
杜中宵道：“大參，依在下看來，葉縣這個地方不一樣。之所以聚集那麼多人口，主要是因爲臨近鐵監，交通便利，又有方城山的水力，適合於開工廠。與開封府不同，那裡的人口大多是客戶，除了開工廠的員外，最多的還是在工廠裡做活的人。除了工廠外，就是碼頭、貨場的工人，再加上開各種店鋪的人家。這種地方，如果不深入管到工廠，則實際就管不到下面。”
翰林學士王洙道：“管不到下面又如何？朝廷治理天下，本就不可能事事都管。只要民間安定，沒有違法亂紀之人，就不必窮治下面。”
王洙是王堯臣從父，忍不住參與杜中宵與倒子的討論中。對於這個時代的很多官員來說，只要地方安定，沒有事情，爲什麼要事事都管呢？杜中宵的擔憂，在很多官員眼裡，本就是生事。
杜中宵道：“內翰，這就是我一直在強調的，工廠跟以前的農民種地不同，也跟開店不同。與那些比起來，工廠更加封閉，產出來的東西很單一。如果朝廷不能管到下面，那麼工廠就成了獨立世界，朝廷從別的地方無處下手。而且，工人與農民可是不一樣，管理嚴密，類似於軍隊一般……”
聽了這話，一邊的範鎮道：“中丞說得不錯，我看京城裡的幾間工廠，對於做什麼管得極嚴，不受過訓練，還真幹不好。他們習慣聽工頭的話做事，委實跟軍隊有些像。”
杜中宵點頭：“這樣的人羣，如果朝廷不管起來，完全在開廠員外手裡，以後可難保證發生什麼事情。防微杜漸，已經出了葉縣這種地方，朝廷就要在那裡想辦法，看看怎麼把工廠管起來。”
用杜中宵前世的話說，工人天生有組織紀律性，與農民大不一樣。不管他們，如果被開廠的員外掌控在手裡，以後會不會發生作亂的事，那可說不好。
一說到可能作亂，王堯臣和王洙便就閉口不語。這個問題很敏感，敏感到有這種苗頭，朝廷哪怕付出代價，也要儘可能參與進去，不能讓民間員外掌控這股力量。
文彥博道：“依中丞看來，葉縣升爲州，應該怎樣治理纔好？除了開封府，天下還真沒有治理這種地方的經驗。萬事開頭難，要想治好葉縣，應該想個辦法纔是。”
杜中宵道：“治好地方，自然還是依靠地方的力量。現在朝廷管治地方，除了軍隊外，無非是派到地方的官員，地方的公吏，加上攤派百姓的差役。以前地方沒錢，許多公吏實際也是差役，特別是縣裡更是如此。葉縣與其他地方不一樣，錢糧廣有，只看能不能收上來而已。在下以爲，要治好葉縣，不能跟其他地方一樣，要從制度上讓地方有錢。地方有錢可以僱傭公吏，可以役使百姓，配合官員，才能治好。”
劉沆道：“中丞意欲如何，不妨明說。”
杜中宵拱手：“相公，治理地方，說到底是讓百姓可以做自己想做的事，而又不違反法令。以前百姓種地，想的無非是錢糧多收，輕徭薄賦。但在工廠裡，最少要分兩種人。一是工廠主，他們用錢開了工廠，就是要賺錢的。想的無非多賣貨物，貨物成本低，賣價高，能賺更多的錢。還有做工的工人，他們是拿着薪資做活，想的就是出更少的力，拿更多的錢。這是不同的，朝廷必須要分清楚。”
資本家和工廠，其間的關係錯綜複雜，再加上與官府的關係，杜中宵不可能說得太明白。一是自己的水平問題，再一個是現在的官員理解，都搞不清楚其中的關係。
這個時代，還沒有後世所說的典型的資本家，當然也沒有典型的工人羣體。他們的出現，是隨着工業化開始，對資本家來說，開工廠可以賺更多的錢。對於工人來說，到工廠裡做活，比種地強得多。宋朝並不限制人口流動，只要賺錢，自然有人不做農民做工人。
總的來說，這是一個比較開放自由的時代。朝廷和官員沿續五代以來的作風，一點一點放開人身限制，出臺法律法規向僱傭化發展。民間百姓習慣了管治較少的生活，慢慢建立起對官府的信心，發生矛盾喜歡打官司。資本和工人，都有較大的空間，可以投入到工廠中。
文彥博道：“葉縣錢糧不缺，除了朝廷稅賦，自然可以收錢糧，以養官員公吏。中丞所說，除了在葉縣增派官員，還要多僱公吏，事事都管？”
杜中宵道：“當然不能夠事事都管，但重要的事情，朝廷要管起來。在下以爲，似葉縣這種錢糧不缺的地方，官吏應該成體系。朝廷派流官掌地方之權，依官員之命，吏員治理地方。本地百姓依戶籍，爲差役隨吏員辦事。官、吏、差各司其職，形成一個整體。”
除了軍隊，官、吏、差是治理地方的人，不過以前沒有細分，只是大致分開。在座的官員大多在地方爲官多年，對杜中宵說的並不難理解。大多數的縣，由於財力所限，無力對吏員發放俸祿，便由本地大戶輪流入縣衙爲吏。州里的公吏，則一部分僱傭，一部分從縣裡輪流抽來。吏和差，實際區分不明顯。
杜中宵道：“朝廷不受困於錢糧，對於官吏體系，有條件區分清楚。官員爲朝廷所派，最重要的特點是流官，在本地沒有產業，掌握實際權力。吏員則是本地人，爲官府所僱傭，沒有任期。差役是民間徭役，百姓輪流當差。如此職責清楚，地方事務是吏員在辦，權力歸官員，差役是吏員使用的力量。由於差役本身是被管着的百姓，當差役的時候可以監督吏員。所以地方事務，差役可以告發吏員，官員依靠差役的告發，監督吏員。如此一來，地方上官吏就與百姓聯繫起來。”
衆人聽了，一起點頭，思索着杜中宵所說的可不可行。
王洙道：“如此做，官員掌權，還是要通曉吏事纔可以。通曉吏事，纔可以知道吏員做事，合不合規矩，有沒有謀私利。不通吏事，權力又是那麼好掌管的？”
杜中宵道：“不錯。官員初任地方，朝廷應該讓他們學習纔好，便如軍校一般。”
新科進士及第，有三個月的學習期。不過這三個月，更多的是官員聯誼，教給的東西不多。這個年代官員們還是比較隨意，治理地方，更多的是靠自己的悟性，學的東西不多。
文彥博想了又想，道：“中丞所說，自然有其道理。不過，能這樣做的官員，實在少之又少。現在柏亭知監和葉縣知縣，只怕是難以做到。”
杜中宵道：“以我在葉縣待的十幾天看，只怕是難。想做成，當另派得力官員去。”
人事問題不是現在討論的，文彥博點了點頭，便不再多談。
歐陽修道：“治理地方明確分爲官、吏、差，話雖不錯，只是總覺得難辦到。便如葉縣，點檢人戶已是不易，再讓他們輪流當差，那就更加艱難。至於吏員就更加不必說了，州縣裡面通曉吏事的人本來就少，哪裡能夠挑來挑去？”
杜中宵道：“內翰，以前治理地方，由於錢糧不足，人員缺少，往往不問做事的人合不合適，只要有人即可。爲了穩妥，多選本地豪戶，出了事情，便以他們家產補足損失。卻不知，這些豪戶子弟在衙門爲吏，豈能夠不爲自己家着想？對於官員來說，很多事情只能睜一眼閉一眼，不能過問太細。”
衆人一起點頭。官員對方爲官，有多少人兢兢業業？大多數時候，不過是保證治下不出來，錢糧收齊便就萬事大吉。百姓哪個得利，哪個受損害，哪裡能管那麼多？
歐陽修道：“如中丞所說，難道地方選擇吏員，也要開辦學校？選擇合適的人，到學校裡學習，合則入衙門做事，不合則退去。”
文彥博道：“如此做的話，改的就多了。此事今日不多談，各位回去考慮一番，下次再議。除了這些之外，還有什麼，可以說出來大家議一議。”