吳哲安/從英國NIA看臺灣前瞻建設

英國2015年成立「國家基礎建設委員會」,以2050年爲目標評估國家基礎建設。(圖/視覺中國CFP/示意圖

英國國家基礎建設委員會類似於國發會的角色任務之一是坐基礎建設評估報告,主要就是提出2050年國土建設發展目標。

一向信奉凱因斯主義的英國經濟,對於財政建設的重視一直不爲人後,近十年面對歐洲債券風暴,英國財政赤字問題相當嚴重,且因爲脫歐在即,財政建設再度成爲引領英國復興的重要焦點,因此,英國國家基礎建設委員會(National Infrastructure Commission,簡稱NIC)在堅持財政永續的理念下,2015年獨立於英國財政部開始運作,並於2017年1月正式成爲永久性的行政組織。臺灣最近很多人欣羨這個制度設計,其實我們的國發會也扮演着這樣的角色。

不過這樣的類比也不完全對稱,差別在於,NIC除了承襲過去英國財政部底下的公共經濟發展小組業務,這業務和國發會一模一樣。NIC的任務中,有一項最特別的就是基礎建設評估報告(National Infrastructure Assessment,簡稱NIA),主要就是提出2050年國土建設發展目標,也就是這次在網路上被拿來比較的計劃,但這些計劃能否成案,還有待時間、技術和政治上的琢磨考量。簡單來說,NIA更像是個研究單位,所以進入它的網站去看,會發現他們的任務多是「Study」,包括收集證據、提供可行方法等等。

所以我們誤會大了!NIC並不是一個任務型的組織,不是提出計劃之後就解編,更沒有所謂的3年規畫30年執行。NIC很大一部分的業務跟國發會是一樣的,所以我們在英國財政部網站上也可以很輕易查到,新執政黨去年年底就剛通過的10億英鎊光纖網路布建,兩年前舊執政黨也通過投入426億英鎊的2號高速鐵路計劃等等。這些NIC都有延續參與,但沒有所謂的規畫3年才提出,2018以後纔開始施作這件事。

其次,NIA僅僅只是評估研究報告,是任務型的研究單位,以未來30年(2050)永續發展爲目標來擬訂發展企畫書,並不是說2050年前要完成。NIA裡頭也並不包含所有財政建設,更不代表未來一定會執行。像社會長照、教育、文化建設等等,並非NIA範圍,去年新執政黨加碼10多億英鎊的社區看護體系、人口老化頂尖學術計劃等,這些多半都是執政黨的理念,而非NIA報告;而硬體部分,公路網拓建電動汽車補助等,也非NIA所規畫。

回過頭來說,臺灣的國發會也不是沒有這種長遠的規畫,只是更多時候重心在「預計要執行」的項目評估,至於長遠規畫(study),絕大多數散落在其他部會或學術單位,嚴格來說就是委外,所以行政院往往必須透過跨部會的會議討論,確定有執行可能,纔來組成工作小組。當初英國NIC的成立,很重要就是在避免各部會個別委外這種沒效率的事情發生。

所以8年8,800億的前瞻建設,到底適不適合用NIC中的NIA計劃目的來比較,我想可能有鑑於「前瞻」兩個字,因此讓人有所期盼而造成誤會。畢竟多數人很容易用感覺去體會「前瞻」,所以邏輯上就會認爲要從長計議,剛好網路上又有人曲解了NIA的運作模式,所以覺得英國前瞻比較「慢火細燉」,我們的前瞻比較「急就章」。

事實不然,前瞻建設並非跳過規畫和評估,相反地,有些建設都正在等待這筆預算來做更多的規畫。有些鐵道網絡有些計劃就相對成熟,需要有魄力的去做,而不是回到紙上談論。再者,前瞻建設也包含立即需要的投入,像是水管更新、淨水廠建設等,這些並不需要像NIA那樣的長期規畫,而是本來就很直覺該做的事。我想我們也不需要太低估許多專業團隊的規畫能力,而且這類評估,在英國也非完全是NIC業務。

▲前瞻建設並非跳過規畫和評估,相反地,有些建設都正在等待這筆預算來做更多的規畫。(圖/視覺中國CFP/示意圖)

比較起來,前瞻計劃比起NIA計劃,還真的沒有那麼前瞻,但前者是確定要執行而且也確實可執行;後者都還停留在紙上的想像,那這樣比有意義嗎?不過NIA計劃也確實值得我們下次組織再造時,好好來參考。

2008年美國金融風暴後,英國迅速以擴大財政建設來因應衝擊,包括鐵路電氣化高速公路改善工程、恢復開發北海油田、鼓勵民營化補貼綠能產業發展。

去年6月,彭總裁也語重心長講了一句話:「臺灣的貨幣政策已用盡,財政政策必須接手。」因此,迅速的推動財政建設,就提振經濟來看,確實都是非常必要的,而且在各國之間也正在大刀闊斧地進行。

前瞻計劃展示出一個大方向,但也不用因爲大方向不夠具體而來反駁或嘲弄,如果前瞻計劃因爲這樣要被瞧不起,那「一帶一路」豈不是一年要笑個365天!

政策都可以討論,只要確立這樣的方向不是錯誤的,希望大家一起團結用最好的方式來完成。但也要提醒蔡政府,必須虛心承認前瞻計劃還有很多細節及內容要補上及討論,並且在未來的執行上,期許做到最透明的監督

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●作者吳哲安臺北大學公共行政碩士。本文不代表本報立場。88論壇歡迎更多參與,投稿請寄editor88@ettoday.net