劉昌坪／公平會再罰頻道代理商 保障公平競爭不是玩猜謎
▲頻道代理商的角色，在頻道業者與系統業者居中協調，扮演有效的中介功能，讓雙方可以更加順暢進行溝通協商。（圖／視覺中國CFP）
公平交易委員會（下稱公平會）於9月20日發佈新聞稿，表示經委員會議決議，認爲全球、佳訊及凱擘公司等三家頻道代理商，未依該會之前的處分意旨改正違法行爲，除令其「再於2個月內改正違法行爲」外，並分別再處以1,000萬元、1,100萬元及1,200萬元之罰鍰。
三家頻道代理商第一次被公平會處罰，以及本次被認爲並未「完全改正」而再遭裁罰，主要是起因於「開放有線電視跨區經營」及「頻道授權最低簽約戶數門檻」（Minimum Guarantee,簡稱MG）。
臺灣有線電視產業自1994年以來，分成51個經營區（共有62家有線電視系統業者），在大多數區域內，均僅有一家業者經營。國家通訊傳播委員會（NCC）爲了打破長期以來，在大多數區域形成的「獨佔」情形，自2012年7月起，開放有線電視業者可以跨區經營，希望藉由新業者的加入，建立良性競爭的市場機制。
開放跨區經營的目的，原本是希望透過良性競爭，讓消費者可以有更多的選擇。不料，許多新進業者爲了增加市佔率，不斷以低價方式吸引客戶，例如有的業者是以5折到5.8折收費，有的則是以3.8折到4.5折大打價格戰。對於新進業者以低價方式促銷，NCC表示不樂見削價競爭方式，畢竟偏離經營成本的促銷價終究不能長久，且亦將犧牲節目品質。
當跨區競爭開始後，新進業者認爲頻道代理商對其系以行政區域用戶數「15%」收取頻道版權費，和既有業者以「實際用戶數折扣」收取頻道版權費的標準不同，導致其因此須繳交較多的授權費，而無法與既有業者公平競爭。公平會亦認爲此已構成無正當理由的差別待遇，遂有第一次對以上三家頻道代理商的處罰，並命業者限期改正。
對於頻道內容業者而言，頻道授權金和廣告收入是保障其產製內容所不可或缺的重要因素，如果沒有合理且有保障的授權金額，以及足夠的廣告收入，將不利於產製高品質的節目，反將影響觀衆欣賞優質節目的權益。就頻道授權金而言，以臺灣收視率最高的本土頻道爲例，每月每戶頻道授權金約10元，等於便利超商販售的茶葉蛋的價格，而收視最高的境外頻道，每月每戶頻道授權金約14元，也只比本土頻道略好一些。至於就廣告收入而言，由於國內頻道數過多已成爲世界奇觀，再加上中華電信MOD和各種行動網路等新興媒體搶食廣告大餅，以及大陸授權市場嚴重萎縮，已讓廣告收入逐年大幅減少。
上述三家被裁罰的業者，雖然不是頻道業者，而是頻道代理商，但頻道授權代理制度有其歷史背景，早期爲了處理臺灣本地及境外大量頻道在同期間進入有線電視市場的情形，又因爲推銷頻道本身就是一個長期過程，早期頻道授權市場價格常不一，又因廣告效益之考量，頻道需達到高普及率及固定頻位播送，造成頻道業者支出大量耗費、耗時的交易成本，於是乃出現頻道代理商的角色，在頻道業者與系統業者居中協調，扮演有效的中介功能，讓雙方可以更加順暢進行溝通協商。
所有法律的目的，都是希望人民可以「守法」，而非違法後再「處罰」人民，「限期命其改善並得連續處罰」是對人民權益影響極爲重大的法律效果，當然更應遵守行政法的基本原則，更何況人民對於公平會的處分，於2015年修法後已喪失憲法所賦予的訴願權保障，因此對於原處分的法律檢驗，理應更爲嚴格。
▲公平會再罰三家頻道代理商，起因於「開放有線電視跨區經營」及「頻道授權最低簽約戶數門檻」，令其「再於2個月內改正違法行爲」與罰鍰。（圖／視覺中國CFP）
從法律角度而言，MG其實是反應頻道業者及代理商的交易成本、合理經營利潤，以及提升節目品質的重要收入來源。既有業者一開始經營時，也是先繳交15%的MG，在到達15%後，就超過部分才改成依實際用戶數折扣收費，而三家頻道代理商所提出的改正方案也將MG從15%調降爲10%，降幅已高達三分之一。就既有業者而言，初期幾年也是先繳交15%的MG，讓頻道業者及代理商可以有穩定及可預測的收入保障，除可避免交易風險外，亦使其在可預測基礎上進行頻道內容之相關規劃；就頻道業者及代理商而言，或許有人認爲其早期既已收取15%的MG而受有相當程度之保障，因此新進業者應可直接按實際用戶數收費，但此一思考卻忽略了頻道業者的廣告收入。
一般而言，頻道的整體營收佔比，廣告收入約佔55％～75％，近年來頻道廣告收入因新興傳播科技普及和大陸影音版權銷售萎縮雙重打擊而大幅縮水，如果再沒有一定比例的MG，又該如何兼顧交易成本及合理經營利潤，更遑論提升節目品質。公平會的兩次裁罰倘未具體斟酌上開事項，恐與《行政程序法》第9條及第36條規定之「應對當事人有利及不利事項一律注意原則」有違。
如果公平會認爲MG不應存在，或是僅能容許一定比例的MG（姑不論比例高低），公平會實有「義務」透過行政指導，向業者清楚說明理由爲何，以及保障頻道業者及代理商可獲得合理授權金額的替代方案，如此即可一次將問題解決，而不是隻要公平會對於改正內容不滿意，即再次處罰業者，然後再要求重新改善。此種反覆不斷處罰及要求改善的方式，既不符合《行政程序法》第7條的「比例原則」，亦有違反《行政程序法》第5條「行政行爲明確性原則」之嫌。
此外，公平會在第二次裁罰案中，認定三家業者「未說明」在折扣條件上存在差異，以及未給予折扣的正當理由，並以此作爲裁罰依據。然而，行政罰本應由原處分機關負擔舉證責任，所以應由公平會清楚告知三家業者，爲何其所提出之改正方案仍構成公平會所認定的不合理差別待遇，否則豈非將行政罰的舉證責任（改正方案仍不足以解決其所認定之不公平競爭現象），違法變相轉嫁由當事人負擔。
公平會於新聞稿中又指出，以行政戶數的10%作爲MG，仍非多數業者開播後一年所能達成。但是，有部分業者確實已於開播後「一年內」達成，即足以證明10%並非毫無經濟理性的門檻。就像是馬拉松比賽，涉及每位選手的個別條件，並不是所有選手都能在時間內完成，但只要遊戲規則並無過分不合理（例如要求選手須在半馬時間內跑完全馬），即不能因爲只有少數人跑完，便認爲比賽規則不公平。因此，公平會真正應予調查釐清的應該是爲何有的業者可以在一年內達成，有的卻不行，背後的「實際原因」爲何？否則同樣是新進業者，對於努力達成門檻的業者而言，豈非反將形成另一種「不公平競爭」。
公平會第一次裁罰原因既然認定原有的MG（15%）構成不公平競爭，第二次裁罰又認爲業者並未「完全改正」，代表公平會當然早已有認定標準。既然如此，公平會何不把如何改正方屬適法，向業者說明清楚（至於細節部分，公平會當然可以不介入，由業者自行透過協商方式處理），如此不但可加速回復其所認定的「公平競爭狀態」，且對新進業者和既有業者，乃至於頻道業者及代理商，均可在其所認定的「公平競爭狀態」下儘速爲消費者提供最佳服務，豈非更符合行政法上「公益原則」之要求。
●劉昌坪，理律法律事務所合夥律師，律師研習所講師，臺灣行政法學會副秘書長、臺北市政府國賠委員、訴願委員、新北市政府法規委員。以上言論不代表本公司立場。88論壇歡迎多元的聲音與觀點，來稿請寄：editor88@ettoday.net