桂宏誠／增修「兩岸人民關係條例」是政治宣傳？
▲陸委會主委陳明通日前出席立法院兩岸條例審查，並上臺接受立委質詢。（圖／記者屠惠剛攝）
●桂宏誠／民主文教基金會執行長、世新大學兼任副教授。曾任公務人員保障暨培訓委員會委員、國民黨大陸事務部主任、考試院簡任秘書兼機要室主任。
行政院提案修法增定《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第五條之三，對與大陸簽定涉及「政治性議題」的協議時，設下高門檻的事前、事中和事後之層層限制。陸委會主委陳明通稱修法的理由，是因今年初中共提出了「習五條」，兩岸統一進程幾乎「兵臨城下」，因此要「捍衛國家主權」和建立「民主防衛機制」。然而，面對中共幾乎「兵臨城下」所採取的對策，何以卻是立法限制「自己人」？
國民黨曾經提出簽定「兩岸和平協議」、建立「兩岸軍事互信機制」或「結束敵對狀態」等主張，在行政院草案的說明中，也例舉了上述即爲須嚴格限制的兩岸協議。由於總統和立委大選即將展開，此時修法所提出的理由未必充分，難免讓人覺得與選戰操作有關。
行政院草案的修法理由中稱，陸方「提出所謂『習五條』，強化對臺促統融合力道、不放棄武力犯臺及探索所謂『一國兩制臺灣方案』等主張，…，統戰分化臺灣社會，壓迫消融我國家主權」，好似「習五條」的重點在於「武統臺灣」和「一國兩制」。其實，「習五條」未改既有的「和平統一」政策，僅其第二條「探索『兩制』臺灣方案…」較具新意，而有開始研究規畫統一方案的意涵，但卻仍非主張「武統」。
中共採行兩岸和平統一政策迄今雖已四十年，但其從來未宣示放棄對臺使用武力，但這並不等於「武統」。中共早期對臺動武的條件，定爲發生「臺灣宣佈獨立」、「外國勢力侵入臺灣」或「臺灣內部發生動亂」三情形時，才因對臺動武而可能「順便」完成統一。
事實上，所謂中共「不承諾」對臺放棄使用武力之說，其對象是指美國。美國和中共於1972年簽定「上海公報」時，中共希望美國撤離在臺駐軍，美國則希望中共以和平方式處理臺灣問題，但直到1979年中共和美國建交，中共仍未向美國做出對臺放棄武力的承諾。
直到2005年3月，因陳水扁總統積極推動「臺灣正名」，中共遂制定了《反分裂國家法》，規定當「臺獨分裂勢力以任何名義、任何方式造成臺灣從中國分裂出去的事實」、「發生將會導致臺灣從中國分裂出去的重大事變」或「和平統一的可能性完全喪失」三種情形時，得對臺採取「非和平」方式或措施。此纔是直接對臺灣宣告可能動武的時機，目的在於反臺獨以捍衛國家主權和領土完整。
中共將中華民國存在的法理現狀，視爲「國家並未分裂」和領土仍完整。亦即，中華民國和中華人民共和國在法理上互不承認「主權」，因爲雙方都宣稱自己纔是中國，但務實地互不否認各自擁有臺灣地區和大陸地區的「治權」。正因如此，只要法理上維持了中華民國的現狀，中共目前尚無法對臺啓動適用《反分裂國家法》，因爲默認了中華民國憲法捍衛了「一箇中國」的主權和領土完整。同時，隨着民進黨執政時的臺獨走向，對岸才提高了「武統」和「一國兩制」的聲量。
行政院的草案還建構了所謂的「民主防衛機制」，既對簽訂涉及政治性議題的兩岸協議草案，須經立法委員四分之三出席及同意的超高門檻，最後還要交付公民投票決定。此一以過半數的普通立法程序修法完成後，規範未來的立法者就特定事項不能再以同樣程序做出決議，其實已違背了憲政民主原則。不過，這種「民主防衛機制」對未來的立法者未必形成限制，因爲以普通立法程序即能修法刪除。
「民主防衛機制」系德國鑑於納粹黨透過民主程序掌權後，廢棄民主制度的殷鑑，而在憲法中規定了自由民主憲政秩序不得廢棄的設計。行政院生般硬套此觀念，草案明定「主權國家地位與自由民主憲政秩序之譭棄或變更，不得作爲政治議題談判及協議之項目」，但兩岸協議的內容若違憲，本應屬無效，何須在法律中明定成贅文？
「一國良制」取代「一國兩制」
目前在陸委會網站上，仍可看到1998年「我們對一國兩制之看法」的文獻，表明政府當時對「一國良制」優於「一國兩制」的立場。該文獻說明了反對「一國兩制」的理由，並主張追求國家統一後的制度爲民主、自由和均富的「良制」。
換言之，追求國家統一既是《中華民國憲法》所定的義務，也必須在民主、自由和均富之憲政體制下完成。因此，增修兩岸人民關係條例第五條之三，政治性的宣傳意義將大於法律的可執行性。
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