重溫時代記憶 共話產業未來——陳斌談汽車產業政策的作用與影響
本站汽車7月8日報道
中國汽車產業發展（泰達）國際論壇定位爲汽車行業高端智庫論壇，2021年以來，從戰略性高度和全新視角出發，圍繞行業共同關注的熱點話題，論壇舉辦了系列化專題活動，爲新時期汽車產業的高質量發展獻智獻策。
值此建黨百年之際，論壇特別策劃了以“重溫時代記憶 共話產業未來”爲主題的慶祝建黨百年專題訪談展播，邀請老一輩汽車行業變遷的見證者，系統地回顧中國汽車產業重大政策制定的背景、產業變革的歷程，並暢談新時代下汽車產業發展趨勢，提出期待和希望。回顧歷史，展望未來，激勵新一代汽車人爲中國汽車產業發展壯大不懈努力，早日實現汽車強國夢。
本期訪談嘉賓是中國機械工業聯合會執行副會長陳斌先生。陳斌曾任國家發改委工業司司長、產業協調司司長，作爲中國汽車工業產業政策制定的參與者和見證者，他圍繞“汽車產業政策的作用與影響”這一話題發表了深刻的見解。
中國機械工業聯合會執行副會長 陳斌（曾任國家發改委工業司司長、產業協調司司長）
問題一：1994年汽車工業產業政策制定時代背景是什麼，產生過哪些重大影響？
陳斌：改革開放初期，我國汽車工業由於長期封閉自守，汽車企業的技術、產品、管理等各方面比較落後、不僅是汽車、整個製造業基礎都很薄弱。當我們打開國門看世界，發達國家新穎的眼花繚亂的汽車產品吸引着我國消費者。由於無法滿足需求和進口高關稅的的阻礙，各種走私逃稅現象層出不窮，同時各地生產汽車的激情高漲，項目遍地開花，但又缺乏資金、技術和管理，出現了上百家汽車廠生產不到百萬輛汽車的現象。李嵐清同志形容當時汽車工業的現狀是：散、亂、低、慢。散是指當時汽車廠有125家，全世界最多；亂是指亂上項目，你批他也上，不批他也上，該上的上不去，不該上的盲目上；低是指低水平重複建設，全國都在搞汽車；慢是指全國100多個汽車廠，產量才100萬輛。
面對改革開放的洶涌浪潮，在鄧小平同志“轎車可以合資”批示的鼓勵下，國內企業也紛紛尋找合資夥伴，這期間北京吉普、上海大衆、廣州標緻、一汽大衆、東風雪鐵龍等項目紛紛建立起來，各政府部門依據職能紛紛出臺各種文件管理汽車產業，既有缺位問題也有相互矛盾現象，有時讓企業無所適從。
1993年，有着汽車背景和情愫的時任國務院副總理李嵐清同志批示，要制定汽車產業政策。當時國家計委根據這個批示，開始醞釀起草《汽車工業產業政策》。
要制定汽車產業政策，什麼叫產業政策？我們討論研究了很長時間。比較傾向的說法是：產業政策是政府爲了實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總稱。產業政策的功能主要是爲了彌補市場缺陷，有效配置資源，保護弱小民族產業的成長。
當時我國的汽車工業，稱得上是弱勢產業。1992年生產了108萬輛汽車，其中轎車生產了16.3萬輛，花了25億美元進口CKD組裝。
我們一致認爲產業政策很重要的內容是規範政府部門的管理，利用了一個多月的時間研究、討論、起草了產業政策的初稿。1993年7月，時任國家計委副主任的郝建秀同志陪同嵐清同志參加一汽建廠40週年活動時，將我們起草的產業政策初稿呈給嵐清同志閱示。嵐清同志閱後指示，八月初在國務院西山招待所由他主持召開汽車工業產業政策座談會。三天會議，不準請假。當時參加會議的有，國家計委郝建秀、機械部何光遠、包敘定，呂福源等，一汽徐興堯、二汽宋延光、上海陸吉安、重汽紀學徵等，還有老同志李剛、方劼等。參加會議的相關部門負責人還有鄧楠、姚振炎、朱小華、蘇寧、李祥林、夏德明、胡信民、俞曉鬆、李弘道、徐秉金、李林、湯全林、顧士師、李悅等同志。
經過三天的座談討論，與會代表一致同意在國家計委稿子上修改完善後，上報國務院。國務院於2014年3月12日正式發佈《汽車工業產業政策》。
這是我國第一部產業政策，以前沒有任何範例，是一項不斷探索和實踐的工作。特別是我在瞭解了石化化工、冶金建材、機械裝備、造船與軌道交通、以及輕工紡織和食品菸草行業的發展歷程和現狀後，更加感覺到當年出臺的汽車工業產業政策是及時的、正確的。第一個汽車工業產業政策的特點和作用是：
一、這是個政府綜合管理產業的政策羣。圍繞着產業發展的政策目標和重點產品，貫穿了產品認證，產業組織，產業技術，投資、融資政策，利用外資，進出口管理，國產化，消費與價格，相關工業和社會保障，規劃與項目管理等產業發展的全過程，提出並統一了當時國務院各部門對汽車工業管理的政策原則，以及部分具體操作，避免了出臺各行其是、相互交叉的管理政策。
二、產業政策的出臺，理順了政府管理的決策機制，約束了個人意志和傾向。政策面向國內外，公開透明、一視同仁。把政府管理產業規範化，制止了汽車工業散亂現象的蔓延，爲提高汽車行業的生產集中度打下了堅實的基礎。。
三、明確提出國家鼓勵汽車工業利用外資發展我國的汽車工業的同時，設定合資企業股比限制和合資廠家數量的約束，爲中資企業的發展留有充分的餘地。大膽放開汽車零部件合資合作的限制，儘快提高汽車零部件的水平，爲大規模發展汽車產業創造了條件。
四、實行了國產化優惠級差關稅。根據汽車產品的國產化率，制定相應進口關稅的優惠稅率，爲汽車零部件儘快實現國產化起到了促進作用。
五、取消了進口汽車的關稅優惠政策。所有汽車進口一律照章納稅，明確提出禁止進口舊汽車和舊摩托車，堵住了一切可能出現的影響汽車工業發展的漏洞。
六、明確提出國家鼓勵個人購買汽車，任何地方和部門不得用行政和經濟手段干預個人購買和使用正當來源的汽車。應採取積極措施在牌照管理、停車場、加油站、駕駛培訓學校等設施和制度方面予以支持和保障，爲汽車進入家庭進行了鋪墊。
1994年的《汽車工業產業政策》由於是我國第一部行業性質的產業政策，大家都有新鮮感，當時爭議不大，甚至作爲後續不少行業制訂產業政策的範本，今天儘管有許多不同意見，但我認爲：一是許多人對政策出臺當時的背景情況不甚瞭解；二是當時制定汽車產業發展政策思路確有一些侷限性，這是值得我們總結和借鑑的。
問題二：剛纔我們在您的表述中清晰地瞭解了《汽車工業產業政策》的制定背景及重要意義，那麼，後來在2004年，汽車產業發展政策出現調整，又是從哪些方向進行考慮的？
陳斌：從1994到2004年，國內外形勢發生了很大的變化，汽車產業管理不斷規範、汽車市場不斷壯大，2002年國產汽車銷售324.8萬輛，同比增長36.7%。主要跨國汽車企業紛紛而至，整車合資企業數量不斷增加。
隨着我國於2001年正式加入世貿組織，國內市場進一步開放，產業國際化程度明顯提高，而相應的政府管理行業的政策和手段也不適應新形勢的要求，迫切需要修訂原有的《汽車工業產業政策》。這就是我們考慮制訂新的產業政策來替代原有政策的背景。新的產業政策既要符合WTO規則和我國加入時的承諾，又要採取與時俱進的各項措施。當時我們面臨的形勢與採取的措施有這樣幾點：
1、關稅政策將逐年下調至25%，整車與零部件關稅10%倒掛，必將出現進口散件組裝整車衝擊汽車行業發展的局面，我們採取了以整車特徵認定來代替國產化認證的辦法。
2、隨着進口的逐步放開，我們提出了品牌專賣和國內外汽車生產企業建立獨立的品牌銷售網絡。
3、發動機廠的設立不受股比限制，我們提出新建乘用車、重型載貨車生產企業投資項目應包括爲整車配套的發動機生產。
4、汽車市場急劇擴大，投資項目審批改革滯後，致使市場競爭不充分。我們採取了投資項目審批放開，同類產品擴大產能不覈准，只備案。只對新建整車和發動機企業和跨類產品生產企業覈准，並設定相應的條件。
5、同時，面對外方控制產品開發權，提出鼓勵企業（含合資企業）積極開發具有自主知識產權的產品，實施品牌經營戰略。
6、部分外方想要控制銷售，獲得銷售渠道的最大利益，我們提出品牌專賣和國內外汽車生產企業建立獨立的品牌銷售網絡。轉讓銷售環節的權益給其他法人機構的，應視爲原投資項目可行性研究報告的重大變更，需重新報批。
新的《汽車產業發展政策》從03年4月下旬開始向向社會各界廣泛徵求意見和建議，瞭解各界人士對我國汽車產業發展的想法。在近一個月的時間內，國內數十家汽車企業及汽車行業專家、學者、各大外商駐京辦事處、歐洲聯盟歐洲委員會駐華代表、歐盟商會及汽車工作委員會、日本自動車工業協會、以及部分國外汽車廠商等都發來書面意見。
5月下旬，完成《汽車產業發展政策》（徵求意見稿）。在所有修改意見、建議中，有這樣幾類情況：
1、現有汽車生產企業幾乎一致同意和支持《汽車產業發展政策》的主要思想和觀點，提出的修改意見是積極的。
2、汽車零部件企業的意見是國家要給予更大的支持力度。
3、地方政府的意見主要是放權，下放給地方審批權。
4、科技界積極擁護，提出的修改意見主要是如何強化自主知識產權的產品開發和自主品牌建設。
5、經濟界有擁護也有反對，實質上是對汽車工業發展國家在宏觀調控和市場競爭如何相結合、孰輕孰重的問題。
6、國家機關各部門總體持支持態度，但在管理職能等方面存在不同意見，雖然問題不大，但影響了出臺的時間。
2004年的《汽車產業發展政策》與1994年《汽車工業產業政策》相比較，新的產業政策有了如下變化：
1、取消了與世貿規則和我國加入世貿組織所做承諾相違背的部分，如要求外匯平衡、國產化比例和出口承諾的政策等。
2、大幅度減少行政審批，該管的管住，該放的放開，強調依靠法規、技術標準引導產業。
3、提出了品牌戰略，重視汽車企業建立品牌銷售和服務體系。
4、促進國內汽車企業集團做大做強，引導現有汽車生產企業兼併、重組。
5、引導汽車消費行爲，鼓勵使用節能和新能源汽車。
6、規範汽車市場秩序，維護汽車消費者權益。
7、促使有關部門和地方政府爲消費者使用汽車創造條件，打破地方保護和分割市場的行爲並實施規範管理。
2003年10月21日，國務院召開常務會議，審議《汽車產業發展政策》。國務院領導在講話中特別強調：汽車是國民經濟的支柱產業，對整個工業化有帶動作用，汽車發展不僅促進了生產，而且能滿足人們的消費需求，國家對這個行業是高度重視的。汽車產業在中國方興未艾，有正確的產業政策引導行業發展很有必要。政府對經濟調節最重要的手段之一是產業政策，搞《汽車產業發展政策》是完全必要的。
需要說明的是，當時我們報送國務院常務會議審議的是兩個文件：一是《汽車產業發展政策》，二是《汽車產業消費政策》。有領導提出由國務院出臺鼓勵汽車消費的政策不太適宜，其實我們更重視的是汽車消費政策，故將部分內容整合到《汽車產業發展政策》中了。
經國務院同意，2004年5月由國家發展和改革委員會第8號令發佈《汽車產業發展政策》。
《汽車產業發展政策》出臺後，我在與日本通產省的同行交流時表示過，希望這是中國最後一個汽車行業的產業政策，如需再出臺，則爭取以《技術法規》的形式出臺，這樣政府的管理將會更規範。
問題三：此輪調整過後，請您在爲我們闡述一下2009年發佈的《汽車產業調整和振興規劃》存在哪些重大意義？
陳斌：從2004年到2009年，在新的產業政策指導下，汽車工業逐步走向健康快速的發展道路。
2008年8月份以後，受國際金融危機影響，國內外汽車市場急劇萎縮，我國汽車產銷量出現了較大幅度的下滑，產業發展一時陷入困境。汽車工業經歷了多年的高速增長，內部結構和外部環境積累了諸多的矛盾，必然要有一次大的調整，國際金融危機客觀上對汽車產業結構調整形成了倒逼機制。
與此同時，我國整個製造業都受到國際金融危機的衝擊，經濟下行壓力加大。2008年11月26日，國務院常務會議決定，決定大力支持重點產業發展，抓緊制訂實施鋼鐵、汽車、造船、石化、輕工、紡織、有色金屬、裝備製造和電子信息產業等重點產業振興規劃，以此作爲應對危機、保持經濟平穩較快發展、推動產業升級的重大措施。同時明確了“出手要快、出拳要重、措施要準、工作要實”的工作要求。
我們全力以赴、加班加點，僅僅用了兩個多月的時間，制定出汽車、鋼鐵、裝備、造船、石化、有色、輕工、紡織八大產業調整和振興規劃，全部在國務院常務會議上一次審議通過。振興規劃對國民經濟保增長、擴內需、調結構、促發展起到了明顯的作用。其中效果最爲顯著的是汽車產業，這主要是因爲《汽車產業調整和振興規劃》調控政策的立足點是擴大內需、引導消費。通過鼓勵汽車下鄉、鼓勵小排量汽車消費、鼓勵汽車報廢更新和以舊換新，以及規範和創造良好的市場消費環境等措施，引導企業根據市場需求，自覺地進行產品結構調整。由於政策是以鼓勵消費爲主，市場反應極爲熱烈，2009年當年就從2008年的935萬輛增長到2009年的1380萬輛，同比增長65%左右；2010年比2009年同比增長32%左右，達到1826萬輛，兩年翻了一番。由此可以看出，當一個產業發展逐步走向正規的時候，國家出臺以鼓勵消費爲主的政策，其效應遠遠超出指導產業發展的政策。
以上是我就《汽車工業產業政策》、《汽車產業發展政策》、《汽車產業調整和振興規劃》起草的背景以及產生的作用和影響，並結合工作實踐談一點自己的體會。這裡要特別感謝中國汽車技術研究中心的同志們對我們起草《汽車工業產業政策》、《汽車工業發展政策》、《汽車產業調整和振興規劃》給與的大力支持和幫助。
需要強調的是，政府採用產業政策來指導或者說引導產業健康發展並不是唯一的手段，特別是不同產業產生的效果可能會不同，汽車因有企業和產品公告（目錄）的約束，效果更好。在汽車之後其它產業也出臺了產業政策，由於沒有約束手段政策效果並不理想。我認爲，未來政府對產業的管理應走向法制化，利用行政法規加標準（稱之爲技術法規）的手段進行管理，遠比紅頭文件加標準的管理模式更加有效。