李永然、陳贈吉／國土計劃也不能侵害人民宗教自由
▲宗教建築坐落的土地也適用《國土計劃法》的規範，但小規模的宗教團體對於宗教建築的合法化，可以說是心有餘而力不足。（圖／pixabay）
我國的《國土計劃法》在民國104年12月18日由立法院三讀通過，於民國105年5月1日正式施行；內政部依據《國土計劃法》第45條第1項規定，在民國107年4月30日正式公告「全國國土計劃」。在內政部所公告的「全國國土計劃」中，第8章爲「國土功能分區」，第9章爲「土地使用指導事項」，直轄市、縣市主管機關擬定國土計劃、劃設國土功能分區圖及訂定土地使用管制規則時，必須以上述兩章規定做爲指導原則。未來，在民國111年5月1日國土計劃正式實施後，上述規定將規範我國土地的使用與開發，而宗教團體所使用的宗教建築所坐落的土地也受規範。
在現行《區域計劃法》的規範下，宗教建築得合法坐落於非都市土地中的甲種、乙種、丙種建築用地，以及遊憩用地、特定目的事業用地；若是宗教建築位於非都市土地中，上述土地以外的其他用地，則必須先依法申請變更編定爲「特定目的事業用地」，才能合法供宗教建築使用，否則宗教建築將無法取得建築執照而形成違建。
現有的合法宗教建築，依據「全國國土計劃」第9章第1節「土地使用基本方針」，在不妨礙國土保育保安或農業發展需求的情況下，得繼續維持既有的合法使用；若現有的合法宗教建築非坐落於上述合法用地，但在全國國土計劃公告前，已經依主管機關所訂之「專案輔導合法處理方案」（注）申請辦理使用分區變更或使用地變更編定，未來仍可以變更爲「宗教用地」。
如果宗教建築非坐落於上述的合法用地，且未依專案輔導合法處理方案，申請使用分區變更或使用地變更編定，或宗教建築未合法取得建築執照的違建情形，未來除非法律另有規定，否則只能適用一般土地使用管制規定。
但這些宗教建築即有可能因違反《國土計劃法》第23條第2項或第4項的土地使用管制規則，致遭主管機關依據同法第38條第3項及第4項規定，將裁處新臺幣6萬至30萬元罰鍰或命令變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。
宗教建築要完全符合相關法令規定，對於具有一定規模的宗教團體而言，固然不是問題，但國內有許多規模較小的宗教團體，可能是隨着時間逐漸聚集形成，最初並非有計劃、有組織地申請設立，因此其成員可能不到10人，欠缺足夠的人力與專業知識，來面對土地法令及申請程序，也無足夠的資力支付廠商動輒數十萬元甚至上百萬元的費用委外辦理。
在現行法規日益繁複，審查事項逐年增加的情況下，這些小規模的宗教團體對於宗教建築的合法化，可以說是心有餘而力不足。寺廟在傳統農業社會中是生活及宗教信仰中心，臺灣鄉間許多寺廟是由當地居民所建造，且自肇建之初就是坐落在農村聚落附近的農地上，倘若這些既有的寺廟在民國111年5月1日後無法合法變更爲宗教用地，將會因爲違反土地使用管制規則而面臨主管機關處罰，或命令變更使用、停止使用，或拆除其地上物恢復原狀，反而將侵害當地以該寺廟爲生活及宗教信仰中心的人民的宗教自由。
因此，筆者呼籲政府能夠針對這些宗教建築使用農地的問題，以法律明文規定變更編定使用地的要件與程序，讓這些寺廟未來得以符合全國國土計劃及土地使用管制規定，避免受到罰鍰，甚至遭到拆除的命運，保障當地居民得以在寺廟從事宗教活動的宗教自由。
此外，依據「全國國土計劃」第8章第2節中的「國土功能分區劃設條件」，現行依《區域計劃法》劃定的「鄉村區」土地，未來在國土計劃中，對於前述土地將依其屬性分別劃設爲「農業發展地區」第4類、「城鄉發展地區」第2類之1及第3類；而根據目前內政部的規劃，從民國111年5月1日國土計劃正式實施起，未來「宗教建築」僅容許使用上述三種原本屬於「鄉村區」的國土功能分區分類土地，至於其他國土功能分區分類的土地均不得使用，此舉可能限制生活在其他國土功能分區分類的人民在寺廟從事宗教活動的宗教自由。
有鑑於寺廟在農業社會及農村聚落中，往往是當地居民生活及宗教信仰的中心，倘若「農業發展地區」中僅有第4類得做爲宗教建築使用，未來可能會過度限制宗教建築的興建。筆者呼籲，在不妨礙農業發展的前提下，適度開放「農業發展地區」第2類土地也可以容許宗教建築申請使用，使居住在「農業發展地區」的人民得以就近從事宗教活動，確保《憲法》第13條賦予人民之宗教自由的保障。
注
例如過去的《補辦登記寺廟位於特定農業區農地重劃土地輔導處理方案》、《非都市土地申請變更作爲宗教使用專案輔導合法化處理原則》等；此外，針對工廠的《輔導未登記工廠合法經營方案》也是屬於專案輔導合法處理方案。
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●李永然（上），永然聯合法律事務所所長、永然兩岸法律事務中心創辦人、中華人權協會名譽理事長；陳贈吉（下），永然聯合法律事務所執業律師。以上言論不代表本公司立場。