工商社論》產業創新條例的減稅獎勵應謹慎爲之

工商社論

最近工商協進會之工商、產業政策委員會召開會議，決議函請經濟部會同財政部，研議修正「產業創新條例」（簡稱「產創條例」），將2019年新增的智慧機械與第五代行動通訊系統（5G）之投資抵減期限延長至2029年底，以及將未分配盈餘進行實質投資得減徵5％營所稅之優惠，擴大至以併購方式取得的資產等。檢視產創條例立法之初，原本只對研究發展提供租稅減免，如今減稅項目已大幅膨脹，工商團體仍繼續要求擴大，就連併購缺乏實質投資效益的項目也要納入，財政部若是無法擋住，未來發展實在令人堪憂。

回顧2009年底促進產業升級條例落日之際，適逢政府推動賦稅改革，在一片「低稅率、少減免」的呼聲下，最後經過立法院審議，直接將營所稅率由25％大幅降低至17％；同時爲擺脫對租稅減免獎勵的依賴，在2010年開始實施的產創條例中，只留下具有外部效益之研究發展投資抵減一項；主要經由市場法則來推動產業發展，縱使需要政府協助，也是以直接補助及輔導方式爲之。此種近乎歸零的思考決策，期能建立「輕稅簡政」的租稅環境。

其實，產創條例的立論基礎，主要受到1980年代中期以後，諾貝爾經濟學獎得主羅默（Paul M.Romer）、盧卡斯（Robert E. Lucas Jr.）等人發展的內生性經濟成長理論，以及1996年經濟合作暨發展組織（OECD）發表《以知識爲基礎的經濟》研究報告的影響，再加上波特（Michael E. Porter）提出《國家競爭優勢》一書的加持，強調臺灣經濟發展已由投資導向邁向創新導向及知識經濟發展階段，國家應該重視研發、教育與人力資本投資等，租稅減免不應是重要的政策工具。

臺灣自1977年開始對研發提供租稅減免，當時（1978年）全國研發支出佔國內生產毛額（GDP）的比率只有0.66％，其中民間企業僅約佔三分之一；由於屬於要素或投資導向的發展階段，企業從事研發的意願不高，直至1985年，全國研發支出佔GDP比率才突破1％。後來經過各界不斷努力，至1999年全國研發支出佔GDP比率已突破2％； 2013年開始更超越3％，其中四分之三系來自民間企業的貢獻，已能與先進國家並駕齊驅。而由《財政統計年報》可知，研發支出適用投資抵減的金額，在2020年已達2000億元，覈定抵減稅額爲213億元，約爲2013年的三倍，增加頗爲快速。然而此種結果並不是租稅獎勵所致，而是市場機能與企業求利動機引導的結果。或許基於有外部效益的考量，租稅減免在投資與否的決策邊際上發揮一些作用，然而直接歸屬減稅獎勵之誘發效果並不大。

當前產創條例中租稅優惠獎勵，已非僅研究發展投資抵減一項，陸續增加的項目包括：智慧財產權作價入股、學研創作人技術移轉配股、員工獎酬配股等之緩課，且可按取得股票時價與實際轉讓價格擇低課稅，以及提供天使投資人租稅優惠等。尤其在2019年底第一階段產創條例實施屆滿又延長十年之際，增訂以未分配盈餘進行實質投資列爲減項，免徵5％的營所稅，以及增列智慧機械及5G系統分別可享有3年及4年的投資抵減優惠。然而近日業界又要求將智慧機械與5G系統之投資抵減延長至2029年底，不但使得短期反景氣產業振興措施長期化，且將未分配盈餘減免徵範圍擴大至以併購方式取得的資產等，使得減稅浮濫現象已現。

雖然財政紀律法、預算法、稅捐稽徵法、納稅者權利保護法等，對於稅式支出評估都有宣示性的規定，要合乎自償性及成本效益評估準則。然在執行上，往往「高估效益、低估成本」，甚至只是聊備一格、流於形式，實質意義不大。或許有做比沒做好，否則更加不易遵守財政紀律。至於企業爲何偏愛租稅減免？當然是在賺錢時，透過減稅提高稅後報酬率；若是不賺錢，就沒有爭取減稅的必要。此外，減稅獎勵存在一種弔詭現象，無論獎勵對象是功能別或產業別，其發展時機未到，減稅獎勵多屬無效；發展時機若是到了，減稅獎勵反而錦上添花。由於減稅獎勵本質上是一種「上癮財」，癮頭會愈來愈大，實在不容易戒掉，故必須慎於始。

臺灣若是繼續擴大租稅減免範圍與程度，某些企業或個人的有效稅率大幅偏低的結果，必然嚴重衝擊稅制的公平性，並非全民之福。若是產創條例的積極目的在於建構平臺、整合要素、強化創新績效，就應朝此方向努力，而非繼續廣泛性的仰賴租稅減免。何況，臺灣未來極可能面對來自全球最低企業稅制的衝擊，租稅優惠措施必須謹慎爲之。

最後，營造產業投資與發展的優質基礎環境，遠勝於租稅減免與補貼。各部會應整合資源，加強協調與輔導產業成長。至於缺電、缺水、缺地、缺工、缺人才之「五缺」問題，更是影響企業生存與發展。政府若不積極、具體、有效的提出解決辦法與落實執行，徒在租稅優惠上加碼，實在是畫錯重點，政府不應捨本逐末。