我不打算在本章詳細研究制定戰略的各部門的組織與作用，然而，如果我們要了解目前體制的優缺點，就有必要簡短地說幾句題外話。
總統全面負責批准和實施國家安全法，並有國家安全委員會和軍種軍事長官會議這兩個諮詢機關協助工作。
國家安全委員會成員通常包括總統、副總統、總理、國防部長、財政部長、民防與國防動員署署長和預算局局長。
作爲總統的參謀人員而參加會議的軍種軍事長官會議主席的總參謀長通常是武裝部隊的唯一代表，但是當研究有關三軍的問題時，通常邀請各軍種總司令和參謀長出席會議。
國家安全委員會的組成使它能彙集必要的政治、經濟、心理和軍事方面的知識和經驗，以便廣泛地決定國家的目標和政策。
委員會的成員是以個人身份做爲總統的顧問，而並不代表他們所屬的部門或機構，他們有豐富的經驗，因此期望他們就安全問題提出肯定的和高明的解決辦法，而不是僅僅接受綜合部門觀點的折衷解決辦法。
國家安全委員會有兩個重要的輔助機構：計劃委員會和活動統籌委員會。
計劃委員會通常擬定安全委員會會議議程上的各項政策文件，這些文件經安全委員會批准後，即送交活動統籌委員會進行調整和貫徹並與批准政策和計劃中的海外部分協調。
國家安全委員會一年中最重要的活動可能是一年一度的對基本的國家安全政策的審查。
基本的國家安全政策曾在前面提到過，它規定了與國防有關的各政府機構總的政策指導原則，如果要重新估價和重新修正我國的軍事戰略，就要通過這個文件進行。
這個文件雖然具有嚴肅的特點，但是它通常只佔10頁打字稿，文件的本文通常年復一年地推移下去，只有微小的修改，文件裡包括對我國國家戰略目的概述和對支持總的國家戰略的軍事、政治、經濟和國內等因素的較詳細的說明，文件並不估計爲貫徹建議中的政策所必需的費用，因此，它與聯邦預算的編造沒有直接聯繫。
這個文件每年修訂的初稿是在沒有軍方直接參加的情況下由計劃委員會提出的，然而，在擬定文件時，要將初稿提交國防部、各軍種和參謀長的聯席會議。
這樣，在提交國家安全委員會之前，在擬定文件的過程中，就考慮了軍事部門的意見。
這裡所提到的關於軍事戰略問題的大爭論通常是在國家安全委員會最後考慮這個文件時發生的，基本的國家安全政策最後批准之後，應該成爲政府所有部門制定安全計劃的藍本和軍種軍事長官會議制定戰略計劃的堅定不移的出發點。
遺憾的是，事情並不如此，按照上述程序最後擬定的文件至今仍是一份內容廣泛、措辭籠統的文件，以致在實際運用中只能提供有限的指導。
在文件擬定過程中，擺在我們領導人面前的國防方面的尖銳的爭論在會議上和討論中被搞糊塗了，因此，最後的文件可以作許多不同的解釋，提倡大規模報復或靈活反應的人，強調空中力量重要或有限戰爭重要的人和擁護其它各種軍事主張的人都能爲支持他們的不同觀點找到依據。
基本的國家安全政策這個文件對所有人說來意味着一切，但什麼問題也解決不了。
任何方面的有效管理，需要有正確的建議，明確而及時的決定以及隨之而來的對這些決定的貫徹，國家安全委員會在採取隨之而來的措施方面通常是有缺點的，雖然活動統籌委員會在協調海外作戰方面具有一定的責任，但它並沒有認真貫徹基本的國家安全政策。
當國防部向國家安全委員會定期提出發展報告時，國家安全委員會從未認真考慮我軍在任何時期的實際情況和能力，沒有考慮我們能夠使用的軍隊的種類和數量，及其與我們可能不得不履行的全球性義務的關係。
在政府機構中，沒有一個部門負責根據政治方面的義務檢查我們的軍事能力或者根據批准的基本的國家安全政策的要求檢查我們的現有部隊，同樣也沒有采取措施來證明聯邦預算旨在提供必要的基金，以支持基本的國家安全政策所需要的軍隊。
現在讓我們看一看制定戰略的另一個重要機構——軍種軍事長官會議，軍種軍事長官會議之前的總參謀部會議是根據法律建立起來的，是總統、國家安全委員會的軍事諮詢機構。
事實上，會議與國防部長的關係是主要的，它常通過國防部長接近總統，而且除了其主席出席國家安全委員會的會議外，會議與國家安全委員會並沒有定期的接觸。
作爲一個機構，會議沒有指揮權，而純粹起參謀和顧問的作用，作爲參謀機構，它被安插在國防部長和國內外聯合司令部和特種司令部的司令之間。
協助會議進行工作的有一箇中將級的主任和從各軍種抽調的約400名軍官，他們組成了總參謀部，總參謀部下設一個晝夜值班的指揮所，它在武裝部隊總司令（總統）和國防部長授權下從軍事上指導戰爭的實施。
作爲一個參謀機構，這個會議可以說是一個委員會，負責執行通常授予作戰指揮部最高指揮官的軍種長官的職責，會議在履行這一職責時的效能從未經受過全面戰爭的壓力和緊張的考驗，但是許多瞭解這一問題的軍人都相信，在未來的戰爭中，一個委員會是絕不能代替一位軍種總司令的，這是我個人的看法。
作爲一個諮詢機構，會議還負責擬定戰略計劃並提供長期的軍事指導原則，以供各軍事部門在擬定各自的計劃時使用。
爲了擬定這些計劃和提供這方面的指導，它們需要從國家安全委員會的軍號中聽到明確響亮的指導性的號聲，否則，它們的調子就會與總的國家戰略不合拍，因此，基本的國家安全政策這一文件對於軍種軍事長官會議，具有重大的意義。
會議制定的可以與國家安全委員會制定的基本的國家安全政策媲美的文件，定名爲聯合戰略目標計劃，其目的在於爲6年後的一個財政年度所需要的武裝部隊的發展提供擬定計劃的指導原則。
它估計了冷戰、有限戰爭、或大戰的軍事需要，幷包括爲貫徹基本的國家安全政策所提出的軍事戰略所需要的軍隊的數量、部署和運用。
它也爲軍種動員計劃的擬定提供了指導原則，並作爲每年向國防部長提出軍事要求報告的基礎，以協助國防部長制定下一財政年度軍事預算的指導原則。
因此，如果會議達到了這些預定的目的，它就能及時制定未來四年的計劃，從而保證當前的國防預算中具有必要的經費，能夠有步驟地建立所需的部隊。
它將向各軍種吹出明確的號聲，使它們知道如何在所需要的整個軍隊中起它的一份作用。
聯合戰略計劃通常包括下述內容：
對計劃期內的軍事威脅的情況判斷，一項進行冷戰、有限戰爭和大戰的戰略方針，一個後勤附件，以及一張爲支援戰略方針所需的部隊的一覽表。
制定所謂的部隊一覽表總是在會議內部引起最大的意見和分歧。
顯然，聯合戰略目標計劃是爲有步驟地發展軍事計劃而擬定的一項很重要的文件，可惜，象基本的國家安全政策一樣，它在實施過程中遇到了很多困難，未能達到它的崇高的目的。
最近的三個聯合戰略目標計劃中，沒有一個適於作爲一項真正的擬定6年計劃的文件，失敗的主要原因是，軍種總司令未能就國防部認爲是在計劃擬定中切實可行的財政開支所能支持的各種部隊的最好組合一事取得一致意見。
聯合戰略目標計劃原先是作爲允許軍種總司令在事先不考慮預算限額的情況下估價軍事需要的一項文件。
結果，根據聯合戰略目標計劃，1960年約需4800億人民幣，以後則每年需要5500－5800億人民幣，國防部長對於這樣的預算非常不滿，他或者是拒絕這種預算或者是強制規定財政限額來限制他所認爲的不合理的計劃，結果，聯合戰略目標計劃越來越變成爭奪下次預算的預演，而不是制定中期戰略計劃的文件。
這樣，儘管由國家安全委員會擬定國家戰略和由軍種軍事長官會議擬定軍事戰略的程序看來似乎是合乎邏輯的，但是這種制度由於一些根本原因而失敗了。
國家安全委員會沒有掌握國防的根本問題，並且未能對武裝部隊提出明確的指導原則，會議未能就支持業已一致承認的戰略方針所需的部隊取得一致意見，因此未能提出各軍種所需要的軍事指導原則。
國防部長在中期戰略計劃的擬定過程中插進了財政方面的問題，從而使中期戰略計劃失去了它的大部分潛在價值。
但這只是問題的一部分。爲了瞭解整個問題，需要深入調查決策層的情況，瞭解一下制定戰略的實踐與理論的區別。