重磅！國務院官宣財務造假新規，明確兩道防線、四類打擊重點
21世紀經濟報道記者崔文靜 北京報道加大財務造假防範與懲治力度，是市場各方的呼聲所在。7月5日，國務院辦公廳發佈《關於進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》( 以下簡稱《意見》)。
《意見》是我國第一部針對財務造假細分領域的規範文件，其規格頗高，由證監會聯合公安部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局、國務院國資委制定，參與其中的部委更是多達12個。
值得注意的是，《意見》高度注重協同性，設立專門章節強調如何加強部際協調和央地協同。21世紀經濟報道記者瞭解到，過去地方政府在財務造假中的參與度相對偏低，此番《意見》充分調動地方政府能動性，要求地方政府將財務真實性作爲扶優限劣的重要依據，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。
“明確地方政府參與財務造假整治的職責所在，有助於防範地方保護主義，大幅提高財務造假查處效率。”受訪人士表示。
具體內容方面，《意見》從打擊和遏制重點領域財務造假、優化證券監管執法體制機制、加大全方位立體化追責力度等5個方面提出17項具體舉措。其中，財務造假四大嚴懲領域值得重點關注，包括嚴肅懲治欺詐發行股票債券行爲，嚴厲打擊系統性造假和配合造假，加強對濫用會計政策實施造假的監管，強化對特定領域財務造假的打擊。
與此同時，證監會將通過推動完善民事追責支持機制、探索建立證券公益訴訟制度、加大特別代表人訴訟制度適用力度等方式，爲投資者利益保護提供更多保障。
築牢“兩道防線”
21世紀經濟報道記者從監管處瞭解到，7月5日發佈的《意見》，是我國第一次針對財務造假這一細分領域出具的專門性文件。其制定，由證監會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局、國務院國資委六大部委共同完成，參與其中的部委更是多達12個，足見國家對財務造假的重視程度之高和打擊決心之強。
與過去重點強調打擊財務造假不同的是，此番出臺的《意見》在重視嚴打的同時，進一步從“防治”着手，要求常態化長效化防治財務造假。
具體來看，《意見》明確建立兩道防線。第一道防線來自企業內部，包括增強公司治理內生約束，強化審計委員會反舞弊職責，發揮獨立董事監督作用，推動上市公司建立績效薪酬追索等內部追責機制，將財務造假作爲各級國有企業負責人經營業績考覈扣分項，將誠信合規意識作爲資本市場培訓的核心內容等。
第二道防線則聚焦券商投行、會計所等資本市場“看門人”，對存在重大違法違規行爲的中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，完善資本市場會計、審計相關規則，加強聯合懲戒與社會監督。
對於中介機構而言的一大利好是，《意見》明確，在發現造假行爲時主動報告的，將依法從輕或減輕處罰。
過去，曾有投行保代告訴21世紀經濟報道記者，投行在持續督導期間投入精力有限，企業存在財務造假等問題未能及時發現；發現問題後卻因恐於被罰而不敢披露，試圖幫助企業“瞞山過海”。如今，隨着《意見》明確主動報告者將被從輕或減輕處罰，保代報告企業財務造假問題的積極性隨之提升。
與此同時，《意見》強調中介機構資格罰，對存在重大違法違規行爲的中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，嚴格執行吊銷執業許可、從業人員禁入等制度。
重點打擊四類財務造假
作爲我國首部財務造假細分領域的專門文件，《意見》對四類財務造假行爲進行重點打擊。
首先，嚴肅懲治欺詐發行股票債券行爲。嚴把資本市場入口關，嚴防存在財務造假的主體“帶病闖關”，從源頭提升財務信息披露的真實性和透明度；重點關注已違約及風險類債券發行人，嚴厲打擊欺詐發行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規行爲。
其次，嚴厲打擊系統性造假和配合造假。密切跟進系統性、團伙型財務造假特徵及演變趨勢，依法從嚴打擊通過僞造變造憑證、利用關聯方虛構交易或第三方配合等方式實施系統性造假的行爲。全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業化配合造假的職業犯罪團伙，堅決破除造假“生態圈”。
再者，加強對濫用會計政策實施造假的監管。強化財會監督，加大對濫用會計政策和會計估計實施財務造假的打擊力度。密切關注會計政策和會計估計執行情況，加大對操縱資產減值計提調節利潤、以財務“洗澡”掩蓋前期造假行爲的打擊力度。
有審計師曾告訴記者，過去，有些企業通過將未來年度的營收提前計入現階段收入等方式，虛增當期營收，對投資者造成誤導。如今，《意見》明確加強針對濫用會計政策造假的監管力度，有助於大幅減少此類亂象。
與此同時，強化對特定領域財務造假的打擊。具體又可分爲四類：類型一，依法懲治證券“走單”等虛假貿易方式發行人、上市公司通過“空轉”、實施的財務造假；類型二，嚴厲打擊利用供應鏈金融、商業保理、票據交易等方式實施的財務造假；類型三，從嚴懲處基於完成併購重組業績承諾、便於大股東攫取鉅額分紅、滿足股權激勵行權條件、規避退市等目的實施的財務造假；類型四，壓實私募股權創投基金管理人勤勉盡責責任，加強對基金所投項目財務真實性的盡職調查和投後管理，防範造假行爲發生。
探索建立證券公益訴訟制度
嚴厲打擊財務造假的重要目標之一，即爲最大限度保護投資者利益。針對投資者利益保護，《意見》同樣開出多條措施。
針對因爲上市公司財務造假而蒙受損失的投資者，相關部門正在多方面暢通維權渠道。
一方面，推動簡化登記、訴訟、執行等程序，完善示範判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。
另一方面，統籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執法當事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高違法成本。同時，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。
更爲重要的是，相關部門正在探索建立證券公益訴訟制度，推動完善民事追責支持機制。
實際上，近年來，監管部門已經在投資者利益保護上做出諸多探索。比如，證監會推動建立集體訴訟制度，其中康美藥業賠償投資者24.59億元，紫晶存儲和澤達易盛賠償超過13億元。
與此同時，證監會指導投資者服務中心，積極支持投資者發起民事追償訴訟。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。
全面從嚴監管，加大財務造假行爲懲處力度，能夠有效減少投資者利益受損概率，也是保護投資者利益的體現之一。
《意見》明確，將推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務造假、侵佔上市公司財產等行爲的刑事追責力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務侵佔、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應商、客戶、中介機構、金融機構等第三方人員配合實施財務造假構成犯罪的，依法堅決追究刑事責任。
今年以來，證監會已依法將40餘起財務造假、資金佔用違規擔保等案件移送公安機關。
值得注意的是，近年來，追責標準也在不斷提高。比如，《刑法修正案(十一)》將違規披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機構及從業人員出具虛假證明文件最高可判處10年有期徒刑。再比如，新《證券法》對違規信披公司和責任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍。