中辦、國辦首次聯合發文：從嚴打擊證券違法活動
（原標題：資本市場史上中辦、國辦首次聯合發文：從嚴打擊證券違法活動 設定5年“零容忍”監管目標）
“零容忍”嚴打資本市場違法活動再獲頂層設計支持。
7月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公佈了《關於依法從嚴打擊證券違法活動的意見》（簡稱《意見》），《意見》共三十條，堅持市場化、法治化方向，堅持建制度、不干預、零容忍，加強資本市場基礎制度建設，健全依法從嚴打擊證券違法活動體制機制，提高執法司法效能，有效防範化解重大風險，爲加快建設規範、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供有力支撐。
《意見》對依法從嚴打擊證券違法活動作出了全面系統的部署安排，主要內容包括：總體要求、完善資本市場違法犯罪法律責任制度體系、建立健全依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制機制、強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領域執法、進一步加強跨境監管執法司法協作、着力提升證券執法司法能力和專業化水平、加強資本市場信用體系建設、加強組織保障和監督問責。
對於《意見》的發佈，證監會主席易會滿在接受新華社採訪時表示，這是資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯合印發打擊證券違法活動的專門文件，是當前和今後一個時期全方位加強和改進證券監管執法工作的行動綱領，意義重大、影響深遠。
勾勒未來5年資本市場“零容忍”監管目標
“意見的出臺，是資本市場治理體系和治理能力現代化建設的一個新起點。證券監管系統將力爭通過3到5年的努力，全面落實好意見提出的各項目標任務，爲建設規範、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供更加堅實的法治保障，努力爲實現經濟社會高質量發展作出更大貢獻。”易會滿稱。
按照意見的部署，到2022年，我國資本市場違法犯罪法律責任制度體系建設取得重要進展，依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制和協調配合機制初步建立，證券違法犯罪成本顯著提高，重大違法犯罪案件多發頻發態勢得到有效遏制，投資者權利救濟渠道更加通暢，資本市場秩序明顯改善。
從更長時間來看，到2025年，我國資本市場法律體系更加科學完備，中國特色證券執法司法體制更加健全，證券執法司法透明度、規範性和公信力顯著提升，行政執法與刑事司法銜接高效順暢，崇法守信、規範透明、開放包容的良好資本市場生態全面形成。
“資本市場在金融運行中具有牽一髮而動全身的作用。近年來，資本市場正發生深刻的結構性變化，市場功能日益增強。意見的出臺，有利於營造各方願意來、留得住的市場生態，更好服務經濟高質量發展。”易會滿表示。
具體而言，《意見》提出，將貫徹實施刑法修正案（十一）和新證券法，同步修改刑事案件立案追訴標準，完善相關刑事司法解釋和司法政策，健全民事賠償制度，抓緊推進證券糾紛代表人訴訟制度實施加快制定上市公司監督管理條例、證券公司監督管理條例、新三板市場監督管理條例、證券期貨行政執法當事人承諾實施辦法等配套法規制度，大幅提高違法違規成本。
健全制度的同時，《意見》也對執法工作作出重要部署，成立打擊資本市場違法活動協調工作小組；進一步發揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監會的體制優勢；探索在證監會建立派駐檢察的工作機制；完善證券案件審判體制機制；加強北京、深圳等交易場所所在地金融審判力量建設，探索統籌證券期貨領域刑事、行政、民事案件的管轄和審理；加強辦案、審判基地建設；強化地方屬地責任，研究建立資本市場重大違法案件內部通報制度。
業內人士認爲，《意見》堅持“零容忍”要求，圍繞依法從嚴打擊證券違法活動作出了系統性、有針對性的部署安排，對於依法嚴厲查處證券違法犯罪案件，加大對大案、要案的查處力度，強化震懾效應，具有重要意義。
跨境、境內兩手抓，嚴打證券違法犯罪活動
在着眼於打擊境內證券違法活動的同時，《意見》特別明確將加強中概股監管。
具體將切實採取措施做好中概股公司風險及突發情況應對，推進相關監管制度體系建設。未來我國將修改國務院關於股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定，明確境內行業主管和監管部門職責，加強跨部門監管協同。
中國人民大學法學院教授葉林認爲，中概股的出現確實爲國內民營企業發展帶來了活力，甚至一定程度上填補了國內資本所持資金供給不足的問題。但中概股發展至今也接連出現了虛假陳述、欺詐發行等問題，國內投資者也無法分享企業在國內成長帶來的利益。而在《意見》這樣如此高規格的文件中，中概股問題第一次單獨佔到了一大部分，並提出瞭解決問題的一些方向，體現出我國對於跨境監管的重視程度在持續加強。
“在對外開放的前提下，哪些企業適合上市，如果上市遵循什麼規則，有必要進行明確。”葉林指出。
除中概股問題外，在跨境監管領域，《意見》也要求制定證券法有關域外適用條款的司法解釋和配套規則，細化法律域外適用具體條件，明確執法程序、證據效力等事項。加強資本市場涉外審判工作，推動境外國家、地區與我國對司法判決的相互承認與執行。
“近年來，監管均在持續強調整體安全觀和信息安全的突出作用，《意見》的發佈也是這一整體要求在證券市場的落實。”北京大學法學院教授郭靂表示。
葉林進一步提出，近期美國證券監管機構要求會計師事務所提交中國客戶審計底稿，相關資料即在一定程度上構成廣義數據。“中國正在進行積極的國際間探索，在國際協作的前提下保護各個國家和投資者的利益及數據安全。”
與跨境監管相呼應的是，《意見》也對強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領域執法作出了部署。
包括《意見》提出，從嚴、從快、從重查處欺詐發行、虛假陳述、內幕交易等重大案件，加大對發行人控股股東、實際控制人、董監高等的追責力度；加強對中介機構的監管，對參與、協助財務造假等違法行爲依法從重處罰；完善跨部門協作機制，堅決取締非法證券經營機構，堅決清理非法證券業務，堅決打擊非法證券投資諮詢等活動；加大場外配資監測力度，堅決打擊規模化、體系化的場外配資活動；加強涉地方交易場所案件的行政處置與司法審判工作銜接；強化對債券市場各類違法行爲的統一執法，優化債券市場監管協作機制；加快制定私募投資基金監督管理條例。
“諸如場外配資、非法證券諮詢等活動是沒有牌照的，沒有牌照就遠離監管，最後受損害的是投資者的利益。”葉林評述道。
除通過完善制度，從嚴執法打擊證券違法活動外，《意見》也要求加強資本市場信用體系建設，推動在相關法律法規中增設誠信建設專門條款，夯實誠信建設的基礎制度。同時，建立健全信用承諾制度，建立健全全國統一的資本市場誠信檔案，健全誠信信息共享機制。
“資本市場最核心的部分是信用的問題。”葉林認爲，今年證監會發布修訂後的《證券市場禁入規定》即是在加強市場信用建設。郭靂也指出，完備的資本市場信用體系，即是讓每一個市場主體爲自身行爲負責，同時也能從良好的市場表現行爲中獲益。
具體而言，《意見》提出，將在相關法律法規中增設誠信建設專門條款，建立資本市場誠信記錄主體職責制度，明確市場參與主體誠信條件、義務和責任，依法合規開展資本市場失信懲戒和守信激勵。
有接近監管人士向21世紀經濟報道記者透露稱，下一步監管層也將推動《期貨法》、《上市公司監督管理條例》、《私募投資基金管理暫行條例》等法律法規中增設誠信建設的專門條款，通過明確監管部門建立資本市場參與主體的誠信記錄，完善失信懲戒和守信激勵等方式，不斷豐富誠信監管工具箱，發揮協同監管“組合拳”的威力，提升市場誠信水平。
除此以外，《意見》提出，建立資本市場行政許可信用承諾制度，明確適用主體範圍和許可事項。將信用承諾事項及其履行情況納入信用記錄，作爲事中事後監管的重要依據。同時，建立健全全國統一的資本市場誠信檔案，全面記錄資本市場參與主體誠信信息。
上述接近監管人士表示，下一步監管有意進一步完善資本市場誠信信息記錄範圍，擴大信息主體和內容覆蓋面，積極推進與其他部門、司法機關、地方政府和有關組織的誠信信息共享工作。同時，藉助智能化、網絡化、科技化的技術手段和工具，進一步強化誠信檔案數據庫系統功能，加強對信息的歸集，查詢、公示，強化對資本市場失信主體的聯動懲戒和協同監管，提升對創新監管，加大違法失信成本的基礎服務能力。