預售資金監管亂象頻發，北京新規下銀行角色發生哪些變化？

近日，北京住建委對2023年修訂版商品房預售資金監管辦法公開徵求意見，重點內容之一是弱化了商業銀行預售資金監管職能，強化執行監管，引起市場關注。

對於北京新規中商業銀行角色的變化，不少市場人士認爲是監管主體從商業銀行轉移到了政府。不過有專家指出，預售資金監管主體本就不（應）是銀行，前期不少地方住建部門存在失職行爲，北京此次新發布的徵求意見稿，重點在於強化屬地住建部門責任。

接受記者採訪的業內人士普遍表示，強化預售資金監管勢在必行，而且“早該如此”。“保交樓”背景下，預計會有更多城市跟進。

銀行角色變了嗎？

12月22日，北京市住建委發佈《〈北京市商品房預售資金監督管理辦法（2023年修訂版）〉徵求意見稿》（下稱《徵求意見稿》），對商品房預售資金的監管主體、嚴格支取管理等多個方面作出重要調整。

其中一個重要變化在於，強化屬地責任，引入專業監管機構。文件中的監管原則由現行辦法（2013年發佈）中的“政府指導、銀行監管、多方監督、專款專用”調整爲“政府監管、社會監督、專戶收存、專款專用、覈定支出、違規追責”。

同時，引入市住房資金管理中心（下稱“資金中心”）作爲具體監管業務承擔部門，發揮其獨立性和資金管理專業性優勢，強化對商業銀行的執行監管，確保對預售資金監管新的要求落實到位。

所謂商品房預售資金，是購房人支付的定金、首付款、購房貸款、分期購房款以及其他形式的購房款（全部房價款），相關概念可以追溯到1994年我國正式開始推行的商品房預售制度。多年來，隨着地產行業發展變化，預售資金監管制度也經歷了多次修訂和完善，總的要求是，預售資金應該全部直接存入監管賬戶。

從目前全國預售資金監管模式來看，在“政府監管、多方參與、專戶專存、專款專用”的統一原則下，各地實施細則存在一定差異。海通證券房地產分析師塗力磊表示，在（實際）監管主體方面，主要分爲行政監管和金融機構監管兩種模式。

塗力磊表示，行政監管需要政府與商業銀行、開發商簽訂監管協議，由政府對預售資金的使用進行審覈、監管，此前廣州、武漢等城市主要採用這一模式；而包括北京、上海、深圳、杭州、寧波等城市在內，過去主要是由商業銀行對預售資金使用進行全流程監督，需要銀行與開發商簽訂監管協議。

以2017年某大行北京某支行與一家房企簽訂的《北京市商品房預售資金監管協議》爲例，銀行負責對上述商品房預售資金的存入、支取進行監管，並將商品房預售資金監管專用賬戶賬務信息及相關業務數據傳送至北京市商品房預售資金監管系統，用於商品房預售資金監管。

記者注意到，早在2021年11月4日至24日，北京曾就《北京市商品房預售資金監督管理辦法》2021年修訂版本公開徵求意見，其中關於監管原則的表述將銀行監管提到前面，即“銀行監管、政府指導、多方監督、保障建設”。但該版本一直沒有正式實施。

招聯金融首席研究員董希淼對記者表示，市場對於此次新規改變監管主體的理解存在誤讀，預售資金的監管主體從來都不是銀行。“從各地商品房預售資金監管辦法看，監管賬戶所在銀行充其量只是預售資金監管的小‘管家’，而不是‘主人’，”他認爲，北京新規的最大變化是強化了屬地住建部門的監管責任，並引入資金中心作爲第三方監管機構，強化對商業銀行的執行監督，癥結在於住建部門要切實履行監管職責，“早該如此”。

按照北京現行辦法，預售資金監管銀行的監管職責包括：指定專人負責預售資金監管工作，嚴格按照預售資金監管系統相關接口規定，準確、及時上傳數據；按照市、區縣住房城鄉建設主管部門要求做好數據整理工作，報送專用賬戶出入賬情況，配合開展預售資金監管執法工作；加強專用賬戶管理，建立健全授權審批等內部管理制度，定期覈查預售資金審批支出等環節的制度執行情況，發現違規出賬等問題立即改正等。

而區縣住建主管部門應做好日常指導、監督工作，建立預售項目巡查制度，發現項目出入賬存在問題的，責令房地產開發企業限期改正，未按期改正的暫停網上籤約。發現監管銀行違規的，應將相關情況報送市住房城鄉建設委。

預售資金風險已有連鎖反應

塗力磊指出，商品房預售模式下的預售款具有槓桿融資屬性，一方面可以提升資金回報率，另一方面也將風險由開發商轉嫁給了購房者（交房風險）、銀行（按揭風險）等主體。在行業不景氣時，相應的負面影響可能逐步暴露。

監管不到位會放大此類影響。去年下半年以來，各地出現樓盤期房爛尾，部分停工樓盤業主一度掀起“斷供潮”，隨後全國多地發文加強預售資金監管。而早在去年1月底，住建部、央行、原銀保監會（現國家金融監督管理總局）聯合印發《關於規範商品房預售資金監管的意見》，被市場視爲全國統一實行預售資金行政監管模式的信號。

多位銀行業人士對記者表示，儘管各地逐步向行政監管模式靠攏，但實操過程中依然存在責任邊界不清的問題。而隨着房地產行業持續調整，在資金鍊不暢的情況下，因爲住建部門不盡責導致的資金進不到監管賬戶、銀行擅自挪用預售資金等情況時有發生。

就在今年11月份，武漢住建部門通報了8家房企違規行爲，相關房企均未協助購房人將房價款全部直接交存至預售資金監管賬戶，而是故意採取通過企業一般賬戶直接收取房價款方式逃避預售資金監管。

4月，第一財經曾報道，3月底湖南省房地產工作協調機制辦公室發佈一則通報稱，2021年3月和7月，渤海銀行株洲分行擅自劃扣個別項目重點監管資金，導致項目復工復產資金不足，房屋逾期難交付，引發房屋買受人頻繁信訪投訴，湖南住建廳因此將渤海銀行加入“黑名單”。最終渤海銀行在相關部門溝通協調下落實相關舉措，事件得以平息。

縱觀今年以來，佛山市住建局與華夏銀行、福州市住建局與浦發銀行之間均發生過類似事件，原因均是涉事銀行未經監管各方同意，擅自將商品房預售款從專用賬戶劃出，用途多是用於歸還貸款。

此類行爲一定程度上也放大了行業調整背景下的金融風險。據記者瞭解，在不少“暴雷”的地產信託以及定融等非標項目中，提到的違約原因不乏銀行挪用預售資金用於償還房企在該行的開發貸，從而導致項目停滯，無法復工。

而在保交樓背景下，各地預售資金行政監管的力度普遍加大，也讓前期存在違規挪用“陋習”的行業機構“不太適應”。

以近期被推上輿論漩渦的萬向信託爲例，從記者獲取的多份文件來看，其下半年以來“暴雷”的房地產項目中，部分提到了因爲保交樓背景下當地對預售資金賬戶管理較爲嚴格，導致房企資金週轉較爲困難。

事實上，去年11月出臺的《關於商業銀行出具保函置換預售監管資金有關工作的通知》提到，支持優質房企可向商業銀行申請出具保函置換監管額度內資金，從而實現了預售資金既可以蓋樓也可以還債。不過文件對房企准入資質、置換額度、置換期限、資金用途、參與銀行均作出了嚴格要求。

資金存取環節有何變化？

就在北京住建委發佈《徵求意見稿》前一日，住建部部長倪虹在全國住房和城鄉建設工作會議中提出，保交樓要落實屬地責任，加強預售資金監管。

中指研究院市場研究總監陳文靜對記者表示，本次北京強化預售資金監管，將有助於防範項目風險，穩定購房者預期，對市場信心提振或將起到積極作用，未來預計將有更多城市跟進。

預售資金監管涉及資金的收存、支取、使用、監督管理。此次北京新規從各方面弱化了銀行的監管職能，但依然加強對商業銀行的執行監管。

首先，從銀行選擇來看，前期預售資金監管銀行主要通過監管部門公開招標的方式進行。此次《徵求意見稿》則提到，在公開招標選擇商業銀行的基礎上，增加了對商業銀行的定期考覈評價。

在重點監管額度方面，《徵求意見稿》創新採取由施工總承包單位提出監管額度、各區住建部門覈定的做法，以期提升重點監管額度設定的科學性。

其次，在資金存取方面，新規要求所有預售資金應全部直接存入監管賬戶的同時，明確了資金撥付權限由銀行變爲資金中心：支取重點監管額度外資金時，由開發商向資金中心提出申請，資金中心提出初審意見，區住房城鄉建設部門審覈同意後，由資金中心撥付至開發企業指定賬戶。

相比之下，現行辦法則要求，監管銀行履行專用賬戶資金出賬審覈責任，收到房地產開發企業用款申請後，對申請材料進行審覈，符合資金使用條件的，應在五個工作日內撥付資金。

另外，新規要求，在支取重點監管額度內資金時，由開發企業按規定向資金中心提出申請，資金中心現場踏勘後，提出初審意見，區住房城鄉建設部門審覈同意後由資金中心支付。承辦銀行可配合資金中心進行現場踏勘。

銀行責任方面，《徵求意見稿》提出，承辦銀行違反監管協議，未經資金中心及區級住房城鄉建設主管部門覈實同意，擅自撥付重點監管額度內資金的，應當追回資金，無法追回的依法承擔相應賠償責任。

開發企業、承辦銀行違規挪用、劃轉、佔扣重點監管額度內資金的，應及時足額返還。挪用、劃轉、佔扣重點監管額度內資金或協助挪用、劃轉、佔扣重點監管額度內資金造成項目爛尾、侵害購房人合法權益造成嚴重後果的，由行業主管部門移送公安部門，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

就在今年4月，最高人民法院一則《關於商品房消費者權利保護問題的批覆》重新界定了爛尾樓中不同債權之間的順位關係——購房者債權優先於建設工程價款優先受償權、抵押權以及其他債權。不少分析認爲，新規意在保護消費者的同時更好地引導保交樓，有助於減少預售資金挪用行爲。

記者注意到，北京市此次新修訂的預售資金監管辦法，除資金中心外，在職責分工中首次加入了法院職責，進一步規範人民法院的保全、執行行爲。文件提到，北京市高級人民法院負責監督指導該市各中級人民法院、各基層人民法院、各專門法院規範人民法院保全執行行爲，確保商品房預售資金用於項目建設。