言治有理｜楊志勇：地方財政轉型與新增長極探析

當前，我國地方財政在運行中遇到了一些難題，究其成因，既有經濟方面的，也有財政體制機制方面的。以往的土地財政模式急需轉型，地方財政新增長的實質是推動財政轉型。中國社會科學院財政稅收研究中心主任、研究員楊志勇在《國家治理》撰文指出，地方財政新增長要適應高質量發展的需要，即在實現財政可持續的前提下，通過深化財政體制改革，規範地方財政行爲，籌集更充分的地方政府可支配財力；通過釋放市場主體活力，促進經濟增長，通過更快的經濟增速，爲地方政府提供更充分可靠的財源。

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地方財政難題的成因分析

當前地方財政運行遇到了挑戰，破解其中難題，首先要分析其成因。地方財政難題成因是多方面的，有來自經濟運行的原因，也有財政體制機制的原因。前者可細分爲宏觀經濟層面的原因、經濟結構調整的原因、國際經濟環境變化等原因。在經濟下行壓力較大的背景下，地方財政總體上看不太可能擁有充裕的財源，地方政府可支配財力受到經濟影響是很常見的事。

我們可以將經濟結構與政府收入結構（包括稅制結構）相對應。技術進步催生新的經濟模式併產生新的經濟結構，但是既有的政府收入結構沒有相應發生改變，二者不匹配直接影響地方財政收入情況，一些新興行業本來可以轉化爲地方政府可支配財力的財源，卻未能真正轉化。經濟全球化遭遇多重挑戰，“逆全球化”插曲不時出現。這種不正常的國際經濟環境不可能持續，經濟全球化的趨勢也不可逆轉，但是現實中，產業鏈供應鏈的完整性和安全性已經不同程度受到影響，同樣地，開放型經濟建設面臨着嚴峻的挑戰。

財政體制機制方面的原因也不可輕視。有人將當前地方財政的難題簡單地歸咎於分稅制財政管理體制，但這種說法是不成立的。如果問題出在分稅制，那麼1994年財稅體制改革以來的近三十年，地方財政應該持續不斷地出問題，顯然事實並非如此。總體上看，分稅制財政管理體制的運行是平穩的，且實現了改革設定的“提高兩個收入比重”的目標，即提高財政收入佔GDP的比重，提高中央財政收入佔全國財政收入的比重，財政調控能力特別是中央財政調控能力大大增強，建立起財政收入穩定增長機制，財政收入增長與經濟增長不匹配的狀況逐步得到扭轉。

分稅制的實質是分級財政，在調動中央和地方兩個積極性上發揮着其他財政管理體制所難以替代的作用。分稅制運行中遇到基層財政困難問題，但這一問題並不直接來自分稅制。例如，農村稅費改革之後農業稅取消及相關稅費無法徵收所帶來的農業縣基層財政困難問題，就不是分稅制引起的，而是地方稅制和地方政府收入結構不合理所致。這一問題的解決，在很大程度上是通過增加中央對地方的財政轉移支付來實現的。由於農業稅收入在全國財政收入中佔比較低，財政轉移支付總體上可以解決當時所遇到的基層財政困難問題。

對於農業縣來說，要從根本上改變政府財力不足的問題，需要發展經濟，特別是加快工業發展，順應工業化趨勢。工業發達的地方，通常是地方財政實力較強的地方。但是發展工業需要一定條件。一些地方基礎設施薄弱，自然地理條件不佳，區位優勢缺乏，營商環境有不少可改進的空間，這樣的地方顯然難以吸引外來資本，吸引不了工業企業。這種類型的農業縣，要依靠自身力量改變基層財政困難，確實很難。

一些地方政府通過財政競爭來吸納更多的財源，爭取更多的地方政府可支配財力。發展總部經濟是財政競爭的重要路徑。發展總部經濟條件最有利的往往是超大城市特大城市。發展總部經濟，一線城市優勢最爲明顯。即使是二線城市，與一線城市的差距也很大，更不用提三四線城市。能夠發展總部經濟的城市往往是中心城市，或全國中心城市，或區域中心城市。對於那些條件不夠充分，卻希冀通過總部經濟來“分得一杯羹”的地方，只能採取“超常規”的做法，即通過“財政競爭”來贏得些許優勢。這些“財政競爭”手段中有許多實質上是違規的，即以“獎勵”爲名，行“財政返還”之實，在地方缺少減免稅權限的條件下，實質上進行“減免稅”。這樣的競爭只能是惡性財政競爭，不利於形成調動地方積極性的良性地方財政競爭秩序。這樣的地方惡性財政競爭，實質上是在慷國家之慨，爲局部地方謀利益。此類所謂的“財政競爭”是財政體制不規範運行的結果。這種競爭也會在實質上減少地方政府可支配財力，從而影響全國地方財政的可持續運行。爲此，如何讓地方“財政競爭”回到良性競爭狀態，當是地方財政可持續運行的內在要求。

而數字經濟的發展，更進一步強化了總部經濟的重要性，總部轉移更加方便，相應地，稅源的區域轉移也更加方便。少數數字經濟發展較好的城市，稅源更加豐富。如果這一切是市場演進的結果，是市場在資源配置中決定性作用發揮的結果，那麼這樣的稅源轉移是可以接受的。但事實不都是如此，數字經濟背景下的稅源轉移或所謂的“稅收競爭”，仍然有不少是人爲干預的結果。

土地財政模式的不可持續性與產業生態

1998年福利分房改革之後，人們對商品住房的需求日益旺盛。土地財政模式因此得以興起和發展。這樣的土地財政模式是以“賣地”（國有土地使用權轉讓）收入爲特徵的。從形式上看，所謂的“賣地”，只是國有土地使用權的轉讓，但給地方政府帶來了豐厚的土地收入。在不少地方，土地收入是地方政府發展的重要財力來源。與一般公共預算收入相比，土地收入的使用較爲便捷，成爲地方政府，特別是當地房地產行業發展更加快速的地方政府，最爲倚重的可支配財力。客觀地說，土地收入爲地方基礎設施和公共服務的改善，爲地方經濟社會的發展作出了貢獻，這是無論如何都不能否認的。

但是，隨着房地產行業進入低迷，這樣的土地財政模式面臨着不可持續的問題。一方面，地方政府支出在很大程度上是剛性的，另一方面，這樣的政府支出需要有相應的政府收入來支持。商品房銷售不暢，直接引發土地銷售難題，結果就是地方政府可支配財力的減少。需要注意的是，土地收入近年來是逐年下降的。對於不少習慣了靠“賣地”獲得收入，獲得“活錢”的地方政府來說，土地財政模式轉型迫在眉睫。

房地產行業的快速發展與城市化（城鎮化）有着密切關係，適應了城市化的需要。房地產行業發展一旦失速，問題就會暴露無遺。城市化需要資金。一般公共預算內部的財政資金在不少地方甚至是發達地區，也只能滿足地方財政經常性支出的需要，而可以直接用於城市化的資金規模極爲有限。現實中的城市化融資，實際上走的是一條土地融資之路，形成了土地財政模式。這種土地財政模式，在很大程度上依靠房地產行業的發展來支撐。房地產行業的發展，特別是商品住房交易的活躍，帶動了土地市場的發展，從而爲地方帶來相應的土地收入。土地收入是地方政府性基金的最主要收入形式，是地方政府最重要的能用於城市化的可支配財力。

當前，關於房地產行業未來難以持續發展的問題引發了不少關注。誠然，房地產行業的發展進入新階段，快速發展的態勢在發生變化，但房地產行業依然有較大的發展空間。中國的城市化進程尚未完成，住房需求仍然廣泛存在。即使是目前已經擁有住房的家庭，也有住房品質改善的需求。房地產行業需要的是高質量發展，以更好滿足人民羣衆不斷增長的居住需求。但是，希冀通過發展房地產行業來維持以“賣地”爲特徵的土地財政模式，已經不可能再持續。這主要是因爲商品房價格較高，在很大程度上透支了不少居民（家庭）的購買力。對於新生代來說，買房甚至不是生活的必然選項。因此，房地產行業的發展，已經無法再走“野蠻”發展的老路，而是要有針對性地對接多層次住房供應體系構建的目標，找到合理的定位。從住房公共政策目標來看，理想的狀況應該是收入處於中上及更高水平的居民（家庭），應該能買得起居住面積和居住條件與身份相對稱的商品房；收入在中等偏下水平的居民（家庭）居住需求的滿足，應主要通過經濟適用房或共有產權房；收入在較低水平的居民（家庭）的居住需求，應主要通過保障性租賃住房（包括廉租房）來加以滿足。科學計算居民（家庭）住房需求總量和結構的基礎，纔可能爲房地產行業的發展找到合理的路。總之，要按照高質量發展的要求，爲房地產行業的發展找到新空間，從而爲土地財政模式的平穩轉變提供支撐；土地財政模式仍有其現實意義，但需要因勢而變，找到新的可替代性財力，爲地方財政轉型提供更有力的支持。

理解地方財政新增長

地方財政實現新增長的基礎是地方財政的可持續運行。地方財政只有在正常運行的基礎上，才能履行其所被賦予的職能職責。地方財政爲基層“三保”提供財力支持，地方財政需要面對地方政府隱性債務風險的防範化解難題，等等，都需要獲得充分的可支配財力。時間換空間，通過債務延期，爲化債提供支持；通過部分地方政府資產轉化爲可支配財力，爲地方財政運行注入資金，都是促進地方財政可持續運行的重要途徑。

實現地方財政新增長，需要準確理解地方財政新增長的內在含義。地方財政收入和支出規模並非越大越好。只要地方財政收入和支出基本匹配，收入基本上可以滿足支出的需要，那麼我們就可以理解爲地方財政實現了可持續運行，處於正常運行狀態。新增長不等於單維度的財政收支線性增長。新增長必須與高質量發展聯繫在一起。

隨着經濟社會發展，越來越複雜的問題需要地方政府去應對，地方財政隨之也會耗費越來越多的資源。同時，我們也要注意到，隨着信息收集和處理的技術效率的提升，爲政府治理帶來“規模經濟”，更高一級的政府提供公共服務的效率更高，那麼需要下一級地方財政需要籌集的財力就更少。治理需要有動態治理的眼光，人口老齡化與少子化對社會保障和人口高質量發展提出了更高要求，地方財政應作出及時正確的迴應，在城市化仍然有較大空間的背景下，更好滿足流動人口的高質量公共服務需求。

地方財政新增長的實質是地方財政的新轉型，這與地方政府職責定位緊密相關。適應高質量發展需要，地方政府在中國式現代化中應該扮演什麼角色？在社會主義市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮決定性作用，更好發揮政府作用，又該如何做到？政府、市場、社會的關係如何規範，都是進一步明確地方政府職責定位所不可迴避的問題。地方政府治理的現代化，涉及治理目標的確定和治理效率的提升。以經濟建設爲中心的經濟建設型政府，與公共服務型政府定位如何協調，也是一大難題。在經濟建設上，政府需要做的往往是推動市場主體去做。地方政府需要推動地方經濟轉型，推動產業轉型。

前已述及，地方經濟不能只靠房地產，要給房地產行業合理定位，滿足人民羣衆高品質生活對房地產行業的發展的更高需求。基於對房地產行業未來發展趨勢的判斷，房地產行業不再可能有既往的風光，但是作爲發展中國家城市化（城鎮化）對房地產的需求，以及既有住房更新換代的需求，房地產行業仍有發展的空間。需要注意的是，短期內靠“賣地”獲得收入已經不足以維持地方政府發展的資金需求。

如果地方政府所承擔的公共服務仍固定不變，那麼地方政府就要尋找新的可替代財力。老路走不通，就想着如何改變，走出新路。開徵房地產稅的政策施行起來簡單，有一段時間經常被提及，但從現實來看，短期內健全地方稅體系，路徑不在開徵房地產稅。

探索地方財政的新增長極的思路

地方財政的轉型需要多條腿走路

中央對地方的財政轉移支付，無疑是其中的重要路徑之一。上級政府乃至中央政府增加財政轉移支付可以解地方財政難題的燃眉之急，但是一味地訴諸上級乃至中央政府，並不是好的問題解決辦法。這會嚴重阻礙中央和地方兩方積極性的發揮。對於中國這樣一個大國來說，只有發揮中央和地方兩個積極性，許多問題才能真正得到解決。如果什麼都依靠中央，那麼只會助長地方的“躺平”心態，進而導致地方財政的軟預算約束。長此以往，不僅中央財政的可持續性大成問題，甚至整個國家財政可能出現危機，財政運行可能進入不可持續狀態。因此，地方財政問題的破解不能只考慮地方因素，更應從國家財政全局視角來統籌解決方案。

房地產稅短期內難以成爲地方財政的新增長極

健全地方稅體系對於地方財政可持續運行意義重大。當前不乏有人提議通過開徵房地產稅，爲地方政府尋找穩定的財源。實際上，短期內房地產稅的開徵並不具備條件，且會對房地產市場的正常運行產生擾動效應，在房地產市場下行壓力較大時，不利於房地產市場的平穩健康運行。而且，房地產稅開徵很難帶來新的財力。房地產稅的徵收對象主要是商品住房。現實中，商品住房已經承載了房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地佔用稅、契稅這些只對房地產課徵的稅種的負擔。開徵房地產稅只是對這些稅種的替代，因此，指望通過開徵房地產稅來獲取額外的地方政府可支配財力，難度很大。

此外，也有提議用房地產稅來取代國有土地使用權轉讓金收入（土地收入），這也是不可行的。土地收入是產權收入，與稅收收入性質不同，而且，一次性的金額巨大的土地收入要用較低稅率的房地產稅來替代，也不具有可行性。房地產稅即使開徵，更多的是多個地方稅種的統一規範，並不會帶來太多的額外財力。

進一步優化分稅制財政管理體制，促進地方財政新增長

啓動新一輪財稅體制改革，關鍵點之一是加快地方財政制度建設。毫無疑問，分稅制財政管理體制改革的方向必須堅持，同時，需要進一步優化分稅制，形成更加規範更能調動中央和地方兩個積極性的中央和地方縱向財政關係，以及更加合理、更有秩序，且地方更有活力的地區間橫向財政關係。這是從財政體制建設入手，尋找地方財政新增長之路。構建地區財政發展指數，對各地財政發展狀況進行評估，可以爲財政體制改革提供數據支持。深化分稅制改革，需要統籌推動、頂層設計。這絕非僅僅依靠地方就可以完成的事，但是，各地在財政體制建設中所做的探索，可以爲深化分稅制改革提供經驗支持。

地方財政新增長極形成的關鍵是經濟增長

地方財政的新增長極不能只從財政體制內部尋找答案。實現地方財政的新增長，需要直面地方財政難題的成因。大國財政的現代化，要走出自己的道路。經濟方面的原因，只能通過發展經濟來解決。國內外複雜的經濟背景，決定了中國只能走“雙循環”發展之路。一方面，堅持對外開放，發展開放型經濟；另一方面，深化改革，爲國內經濟的發展打下堅實的制度基礎。只要遵循經濟增長規律，仍然有較大的經濟增長潛力可以釋放。

經濟增長對於地方政府可支配財力的籌集來說至關重要。財力最終來自經濟增長。當前經濟增長中的瓶頸問題，不同地區遇到的情況不同，地方政府可以作爲的空間也是不一樣的。產業鏈供應鏈的安全問題，通常不是地方政府發揮作用就可以解決的。問題與財政有關，但這更是一個市場主體活力如何有效釋放的問題，而不只是一個財政問題。

當前中國經濟最需要的是提振信心。提振信心不能只喊口號，要有實實在在的行動。2023年中國經濟恢復性增長，2024年中國經濟在此基礎上如能繼續進一步增長，實現經濟總體回升，則必然進一步提振信心。

激發經濟增長潛力要挖掘各種可能的增長點。誠然，爲中國經濟快速增長作出巨大貢獻的出口在未來不能像過去那樣發力，但在開放型經濟條件下，出口是經濟增長的重要支撐力量，仍然要想方設法穩住。投資在經濟增長中見效最快，投資帶來居民收入，但消費纔是經濟增長的基礎力量。沒有居民收入的可持續增長，消費也不可能持續。因此，要注意投資、消費與居民收入之間的循環關係。

地方財政新增長要來自經濟增長，來自優勢產業的發展。地方經濟增長只能靠釋放市場活力。市場在資源配置中起決定性作用，這意味着各種市場主體的活力都需要儘可能釋放。在許多時候，政府並不能替代市場主體，只要市場主體活力釋放，經濟增長，地方財源就不是問題，地方政府籌措充分的可支配財力用於提供優質公共服務的目標就可以實現，地方財政就實現了新增長。

地方財政新增長極目標的實現，需要加快地方財政轉型。地方財政轉型的重要目標是優化地方公共服務的提供，使之與地方政府可支配財力更加匹配。地方財政轉型處於中國式現代化大背景中，處於社會主義初級階段的現實，決定了以經濟建設爲中心的工作沒有變。經濟建設是經濟增長之所需，對於發展中國家來說，沒有更快的經濟增長速度，就不可能超越發達國家。在此背景下，我們需要進一步思考，地方政府能夠在其中扮演什麼角色，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，地方財政轉型目標的確定就更有針對性，地方財政新增長就更有明確的方向。

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來源 | 《國家治理》2024年1月上

原文標題 | 地方財政轉型與新增長極探析

作者 | 中國社會科學院財政稅收研究中心主任、研究員 楊志勇

原文責編 | 李 懿

新媒體編輯 | 王 洋

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