謝宇程／政府首長是大權在握 還是步步驚心？
▲首長身在上位，大多都是戰戰兢兢，因爲他不知道，下面所謂的團隊，誰會在關鍵時刻拉他一把或推他一把。（圖／視覺中國CFP授權提供）
新閣揆上任，又是一陣報導風潮－誰上位了、誰掌大權了、誰主管某部會了。外界看來，上位的莫不意氣風發、大權在握，可以呼風喚雨，可以創造新局。但真的是如此嗎？換一個政府首長，他實際上能帶來多少改變？我們寄予多少期待是務實的？
在我成爲教育主題的專欄作家之前，當過幾年的政策研究員，並在政府擔任機要，也認識不少在政府有幕僚工作經驗的人，至今還常交流想法。我們會發現，政府高層的工作實況，常常不爲大部分人所知，讓大衆常有錯誤的解讀、理解，或預期。
其中一個關鍵課題是：政府首長，很有權力嗎？他的才幹真的會反映在施政和決策的品質上嗎？其實，實況頗爲複雜 －擔任政府首長的權力不但可能被漠視、被吃定，最糟的情況下，有可能被部屬「消極陷害、間接徹換」。
是領袖，還是槍靶？
我們來想一個問題：公務體系裡，每一個人都會認真執行公務嗎？每一個人都會爲單位的成功而努力嗎？每個人都會誠實、全力投入地，幫助首長做最好的決策嗎？說真的，不會。公務體系是個大鍋飯環境，積極任事的人固然存在，但做得好也沒有績效獎金，消極散慢也不會被開除，當然就有人坐等退休；甚至，某些人其實有動機，希望事情搞砸，讓現任的首長下臺。
我們拿某個地方政府的教育局組織架構來當例子好了（如上圖）。在這個架構圖上，局長高高在上，副局長、主任秘書，甚至專門委員，這些高階文官，表面上是局長的僚屬，要輔佐局長做出好的決策與規劃。但是在「仕途」的利害關係上，局長正是他們的敵人，也就是說一旦局長去職，有可能讓副首長轉正，排序其後每個人都可能補位晉升。某程度來說，局長當得安穩，正意味着他們的升職無望。
舉個《紙牌屋》式的情境推理吧！教育局的幼兒教育科提出一個方案，其中包藏重大爭議與風險，但教育局長本人是外部空降，對幼教領域的細節不太熟悉。如果在局長批示公文之前，專委、主秘、副局長不指出問題，最後很有可能，決策按程序走完，發文執行，這位教育局長，或甚至縣市首長，就在毫不知情的狀況下吞下了一顆政治上的炸彈。
在政府組織架構中，公文是由承辦人做初步規劃，經科長、專委、主秘、副局長的建議，報請局長最終決策。空降的政府首長，常常對於具體業務的細節與背景完全不清楚，非常仰賴高階文官的支援與配合，再說白一點就是「教導」或「救援」。而這些公務員選擇多做些，或消極些，全在他的一念之間。
如果高階文官在公文流程中及早提出警示，適時提醒，可以及早阻止一個政治危機。但他們知道，如果他們消極不作聲，而這顆炸彈最後爆炸了，誰擔任當時的首長就是誰倒楣，幾乎完全無法追究高階文官的責任－因爲外界不會知道他們本來可以阻止。公務體系，就是有大量「隱性」的知識與職責，並沒有（甚至可以說幾乎不可能）檔案化。
升遷無望，官場無敵我們往下看一層，在科長層級，他們與局長之間的利害關係就比較複雜了。當他們評估局長有可能支持自己向上升遷，他就會比較積極立功，展現能力與見解。當科長評估，這個局長並不太可能幫助他取得更高位階，他的態度就會消極。一個朋友和我提過一個例子：
「某局的主秘接近退休，大家都知道會迎來一波升遷機會。其中有個科長非常積極，只要有機會都力求工作表現，並且對局長態度畢恭畢敬。在主秘真的退休後不久，人事安排公開，那個科長卻沒獲得升遷。而且那時候距選舉不遠，一般都預測原執政黨會落敗，到時候局長也會換人。結果，那個科長就再也不給局長好臉色看了。原本公文上都會寫許多註記與建議，在那之後公文都很乾淨潔白，原本都常加班，後來都很準時搶先打卡下班。」
▲每個人在組織裡都有想要升遷的需求，也會想要積極求表現，但當他發現這個主管或長官對他的升遷毫無幫助時，就可能不會給長官好臉色看。（圖／視覺中國CFP提供）
在這種狀況下，無論是消極不認真幹事，或是刻意做些破事，給局長穿小鞋，都不令人意外。
還有一種非常難管理的，就是「待退文官」。當一個公務員接近退休，主觀上沒有企圖升遷，客觀上也沒有可能，他就可以在公務體系裡橫着走了。只要他不犯法，無論再怎麼樣怠忽職守，端架子擺臉色，首長也拿他莫可奈何。
我曾經參與一個會議，會議中就有個資深高階文官，對首長非常不禮貌；在某個議案討論的時候，因爲意見和他的首長不同，甚至很大聲斥罵首長。我後來詢問才知道，這個文官再十個月「很快就要」退休了，因此他不怕首長，只要首長的決策會爲他（及他的單位）增加工作量，他都會出頭造反。
無法領導時，怎麼管理？因此，對於許多不是從基層做起、沒有充分歷練的政務首長而言，因爲缺乏對政務背景及細節的知識，因爲缺乏賞罰部屬的工具與資源，他在部會機關中的權力基礎有可能是很薄弱的，要管理他的公務單位，常無法如臂使指（編按：意謂駕輕就熟、得心應手），甚至可能像是殺手遊戲一般步步驚心：總是處在可以被矇蔽欺騙的狀態，而且不知道到底誰會在什麼時候，把他推下陷阱。
幸好，大多數被拔擢擔任政務首長的人，都有相當深厚的社會經驗，懂得應對進退的手腕，大多數人都還能在這樣不利的局面，儘量維持政務運作。
其中一類方法類似於「畫大餅」－許多人都觀察到，有一件事最能引發公務員的奮鬥動力：「我要比同級的競爭者更早升遷，甚至把原本官位比我高，對我頤指氣使的人，都甩在身後。」因此，有些政務首長會竭力表現出對於身旁重要公務夥伴的賞識、重視，讓他們相信：「只要有機會出線，首長會優先推薦和提拔我，我升遷之時不遠矣！」如果能達到這一層，這位首長可能讓公務體系做出更積極的變革，在施政成效上進步。
如果首長沒有辦法把升遷大餅畫得漂亮誘人，他對於高階文官常常偏向懷柔與配合，支持文官體系的立場與偏好。這樣做，底下的文官至少會覺得：「這個老闆至少人不錯，努力幫他在這個位子上坐久一點吧，以免來個新的還可能亂搞事。」有些首長在任上可以默默做很久，是和這樣的（被）領導心法有關。
如果回到一開始的問題：政府首長實質上有多大權力？能造成多大改變？也許，我們放了太多的戲劇性的期待在其中。政府首長要把局面搞砸是很容易，但要振衰起敝、銳意改革、精準決策……絕對很難，換誰都差不多。那些坐在官位上的人，大部分都並不覺得逍遙自得，權力薰天；相反地，任何想要把事做好的人，坐到首長位置，通常是感到處處掣肘限制、焦慮惶恐居多。畢竟，現實官場中，步步驚心的宮鬥戲是天天在上演的。
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