授權費爭議》何吉森／立法要求以收視率分潤之迷思
▲2019影音收視大調查，有線電視用戶有過半數每月付費401~600元。（製表／ETtoday民調雲）
● 何吉森／前NCC委員、師大傳播所助理教授、世新大學廣電系兼任副教授
日前，立法院爲促進有線電視頻道合理競爭，並提升節目品質，希望NCC督導有線電視系統商和頻道商，將約新臺幣86億元之頻道授權費，由所有上架頻道依照收視率分潤，並訂定《有線電視頻道授權費分配辦法》於6個月內開始實行。
對關注臺灣視訊傳播政策發展者而言，前項提案直指臺灣線纜視訊頻道資源，長期以來遭系統及頻道（代理）商聯合壟斷，新進者無法公平參與，造成「萬年頻道表」以劣幣驅逐良幣之現象，損害消費者權益甚鉅，固非無見，亦系通傳會（NCC）未來應努力之方向。
然本文認爲其建議之解決方案，卻有以下幾點迷思值得再思。
▲2019影音收視大調查，影音收視來源。（製表／ETtoday民調雲）
訂定《有線電視頻道授權費分配辦法》依據爲何？
報載顯示，立法要求NCC於半年內，提出新的《有線電視頻道授權費分配辦法》，依據收視率做爲分配授權費的標準。NCC也承諾會依照立院決議，在6個月內研議訂定。
然依據行政法之授權明確性原則，現行《有線廣播電視法》並無授權通傳會，訂定授權費分配標準之依據。只有同法第44條第一項之「有廣播電視法系統經營者收費標準」，惟該標準旨在引領地方政府審議有線電視收視費用時參用，依據該標準第5條，亦要求地方政府可考量系統經營者提供之節目頻道表、客戶數、經營成本、營運現況等資料做覈准。
且從立法委員提案文書，亦僅要求通傳會「督導」有線電視系統與頻道商訂定《有線電視頻道授權費分配辦法》，該分配辦法似應指有線電視上下游間之授權費分配原則，而非要求主管機關直接介入，訂定法規命令管制授權費如何分配。
據此，通傳會之職責應僅在「督導」有線電視上下游間之授權費分配，是否已經影響消費者視訊節目品質。
通傳會可思考，如何透過前述指引地方政府審議有線電視收視費用之標準，或《有線廣播電視法》第29條第3項授權之頻道規劃及其類型變更許可辦法之規定，明訂相關具誘因性措施，改善多年來系統經營者收視費用之收入結構，鼓勵系統業者引進高品質又多樣之視訊節目。
▲ 網路上有琳瑯滿目的視訊盒，對觀衆有致命吸引力，是有線電視「慘業」永遠的痛。（圖／翻攝google搜尋）
以收視率分潤之迷思
前述提案，要求系統平臺應由所有上架頻道依照收視率分潤其應得之授權費。此項建議有幾點迷思：
首先，現有有線電視、IPTV多媒體內容傳輸平臺（MOD）、網際網路視聽服務平臺（OTT）三大視訊節目系統平臺之營運模式各有差異。
有線電視之系統經營者，爲封閉之視訊營運平臺之營運商，每年依法須申報費率審議機關覈准收視費，現況爲每戶每月平均517.86元，其上下架、頻道規劃變更、授權談判均被嚴格管控或關注。
相對而言，MOD則是一個開放性平臺，未來將於《電信管理法》授權之《公衆電信網路設置申請及審查辦法草案》第6、14條做原則性規範。
其營運模式，則系由中華電信代收訂戶收視費用，扣除其上架及管理費，再代爲分配給上架之頻道節目內容服務提供者，其內容服務規劃與組合、銷售方式及費率分配之「分潤」標準，則由頻道節目內容服務提供者自訂分配規則。
至於OTT跨境服務平臺之上架頻道收視費，則系由OTT平臺營運者以拆帳、包底（MG）之模式與節目內容提供者協商運行，政府完全未介入管理。
由上可見，三大視訊平臺依現有法令要求及實務運作，「分潤」非唯一模式，如何要求齊一式地採「分潤」機制分配授權費。
▲2019影音收視大調查，MOD用戶每月付費金額差異很大，其中有近4成不知每月付多少。（製表／ETtoday民調雲）
其次，以收視率做爲分潤之唯一標準，看似公平，卻隱藏着危機。
試想，現有有線電視節目類型收視率最高者爲新聞臺，再來爲電影、戲劇、綜藝、體育及兒童節目等。如以收視率爲標準，那86億元之頻道授權費，有近四成將歸新聞臺，且其中諸多時段訊息爲重播。而不到三成歸電影戲劇臺，衝擊最大者爲綜藝節目及兒童節目。
如此不合理現象，將讓願意投入製作影視、綜藝、兒童節目之業者，更無法取得來自消費者之活水資源，消費者收視多元、多樣類型視訊內容之權益將嚴重受損，而《通訊傳播基本法》要求尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展之施政目標也將落空。
最後，要求「所有上架頻道」均可分配授權費，亦無視有線電視系統多年來分配86億元之頻道授權費，系先排除若干不分配授權費，甚至仍應支付上架費之頻道類型。
▲ 2019影音收視大調查，有40%網友免費收看OTT，有19%網友是購買一次性花費的視訊盒，合計有近6成網友未每月付費（製表／ETtoday民調雲）
法律的形成源自公共政策，探討傳播規範時，常須溯源其政策形成之過程。於此，我們要問政策決定者之思考「價值」爲何？
一般政策科學家將之概分爲「經濟理性」與「多元理性」。經濟理性的特徵，是用單純的產業供需關係、一致性的規則描述政策情境與公共問題。此等論點於今日遭到嚴厲的批判，當代政策科學家認爲以經濟理性爲主體的抉擇，無法解釋豐富而多元的政治現象，如社會價值與衝突性問題。且以經濟爲基礎的效率觀，常與社會正義觀念相違背。因此而有經濟理性過於狹隘、理想、僵化及價值偏頗等批判。
一項公共政策所應考量的變數是多元與多變的，而涉及媒體管理之傳播政策應從其產業、文化、社羣、技術等面向整體觀察。應體認媒體之產業與文化的本質而妥爲規劃，本文認爲一項兼顧理論與實務、文化與產業的傳播政策，正足以顯現媒體改革的理想與現實面，仍需主政者於決策時多方考量。
如上，通傳會固應正視立法院要求解決「萬年頻道表」及優質頻道無法呈現在頻道表中之現象，但採行之方法，絕非前述之管制模式，宜採軟法提供誘因之模式，蒐集視訊產業生態節目內容產製營銷數據，避免造成在不對稱資訊下匆忙做成決定強制介入市場。
所謂以軟法提供誘因之模式，如鬆綁有線電視頻道規劃及其類型變更許可規定，以行政指導之方式，引領平臺業者與頻道節目供應者（含頻道代理商）多次協商，共同面對未來之強勢競爭對手（境外OTT業者）。並導入通傳會大區塊化原則、多元分組收視方案等措施，採行收視率收視質兼具、滿足地方民衆需求、符合節目類型多元多樣原則之精神方爲正辦。
熱門點閱》
► 授權費爭議》方瑋晨／有線電視授權費用爭議應妥適解決
► 授權費爭議》林忠正／收視率是打破有線電視壟斷利器
► 恣意斷訊挑戰政府公權力 NCC應當硬起來
● 本文獲作者授權，以上言論不代表本網立場。歡迎投書《雲論》讓優質好文被更多人看見，請寄editor88@ettoday.net或點此投稿，本網保有文字刪修權。