社評-國企改革仍需藉助市場機制

不同於1990年代江澤民朱鎔基時期所推動的國企改革,習近平與李克強的國企改革,特別強調引進民間資本力量,藉由外部股東強化公司治理能力,促進國有企業市場競爭力,並打破特定產業的國有企業壟斷地位中國聯通最近提出的混改計劃,卻因申請非公開發行股票數量不符證監會定增新規,而引發軒然大波,成爲這一輪國企改革的指標性案件。

中國聯通是大陸第三大電信營運商,市值排名遠遠落後於中國移動中國電信,營運績效與財務表現也遠不如前兩者,因而成爲首要改革對象。根據中國聯通擬具的混改方案,預計引入騰訊百度、阿里巴巴及京東等14家外部投資者,共780億人民幣資金,排名居前的互聯網巨頭,幾乎全數入列。目的無非是想利用這些互聯網公司在網路營運的成功經驗活力,改善中國聯通過於僵化的營運模式,進而提升資產報酬率與獲利能力。同時透過分散且多元化股權結構,建立更加透明且市場化的公司治理機制,讓董事會與經理階層能夠發揮實質作用,而不再只是單純地配合政府施政,爲服務國家而存在。

看似理想且正確的做法,背後卻存在一些體制矛盾問題。中國聯通所屬的電信產業,在國企分類上是屬於攸關國家安全、國民經濟命脈關鍵領域的商業二類,除商業性質外,也兼具公益性質。對於這類產業的混合所有制改革,大陸基本立場是不完全開放,不由民間外部投資主導。也因如此,中國聯通對外釋出的股權,基本上只有3成多比重。

即使如騰訊或百度等互聯網巨頭有機會拿到董事席次,仍無法改變由中央政府主導董事會的事實。換句話說,當董事會成員對公司營運方向出現意見分歧時,國家利益絕對置於股東權益之上。這對標榜追求透明且市場化的公司治理改革目標來說,不啻是一大諷刺。

尤有甚者現行國企改革還存在一個潛規則。在大陸以黨領政體制,企業除了董事會外,通常還得成立一個黨委組織,決策地位高過董事會。目的在管控這些國企,防止國有資產在引入民間資本後流失,甚至失去主導權。根據《華爾街日報報導,自2016年以來,至少有超過30家、市值超過1兆美元、在香港上市的國企增設類似的黨委組織,其中包括知名的中石化、四大國有商業銀行、中信海通證券等。

黨委的設置並不符合公司治理精神,甚至違背國企改革的初衷。改革是爲了破除壟斷、促進市場競爭並提高國企的營運效率,但凌駕於董事會的黨委組織,無疑是在市場化道路上添加的枷鎖,讓國企市場化改革艱困難行。這可能也是近年來國企改革喊得震天響,卻始終無法看到具體成效的主因

臺灣1980年代開始推動公營事業民營化以來,在組織結構調整上,並沒有出現類似黨委這類由政治力掌控改革的爭議,但也面臨同樣的政府股權遭到稀釋的爭議,政府到底該不該大量釋出股權,遂行真正的市場化與民營化,政策與市場究竟誰先誰後等,也曾經引起尖銳的討論。其實兩者的差別只在於政府與市場這兩股力量的天平上,到底傾向哪邊多一點而已。

顯然,大陸傾向政府力量多一點,希望在改革後仍可握有主導權。臺灣則剛好相反,傾向市場力量多一點,希望由民間主導,帶出國有企業的活力、效率與競爭力。

從過往經驗來看,若以提高市場競爭力、打破壟斷地位的國企改革目標來做評斷,臺灣的案例明顯是成功的。就以同爲電信產業的中華電信民營化爲例,在政府大量釋出股權引進外部投資人後,中華電信的經營績效與公司治理成效,也蒸蒸日上。每年穩健的獲利表現除獲得外資青睞持續拉高持股外,公司治理也連年獲得官方證交所的認可,排名穩居前5%。在這個過程中,即便政府身爲最大股東,但除了董事長一職的指派外,並未以國家力量插手公司決策。顯然政府角色的退位,纔是真正關鍵所在。這或許也可作爲未來中國深化國企改革的借鏡

當然,中國國企改革方興未艾,且基於不同國情、社會體制與經濟環境的考量,現在很難斷言誰對誰錯。但是無論如何,要追求真正的市場化,政府就該適時鬆手,這是經濟學的鐵律

國企改革仍否成功,關鍵還是在於政府這隻「看得見的手」,是否願意真的放權讓利給民間外部股東,同時讓市場這隻「看不見的手」,真正發揮價格機能的分配作用。光只有引進民間資本,而不從根本上改變作法,是不可能有效提高市場競爭力、破除市場壟斷依賴性的。