山西省一案例入選！最高檢發佈第五十七批指導性案例
近日，最高人民檢察院發佈第五十七批指導性案例。其中，山西省檢察院督促保護雲岡石窟行政公益訴訟案入選！
具體來看
山西省人民檢察院督促保護
雲岡石窟行政公益訴訟案
（檢例第230號）
【關鍵詞】
行政公益訴訟 文物保護 嚴重損害風險 磋商 監督對象
【要旨】
針對文物和文化遺產存在嚴重損害風險的情形，檢察機關可以依法開展公益訴訟。辦理行政公益訴訟案件應當充分發揮磋商的督促整改功能，及時有效保護公共利益。公益損害問題涉及多個行政機關職責，分別監督難以實現有效保護的，可以依法督促地方政府統籌履職。
【基本案情】
雲岡石窟位於山西省大同市境內，1961年被國務院覈定公佈爲第一批全國重點文物保護單位，2001年被聯合國教科文組織列入世界文化遺產。雲岡石窟保護區包括地上保護區和地下保護區，保護區之外設有建設控制地帶。A煤礦、B煤礦、C煤礦礦區開採範圍與雲岡石窟地上、地下保護區和建設控制地帶範圍存在不同程度的重疊，且A煤礦和C煤礦已涉嫌侵入雲岡石窟地下保護區開採，威脅雲岡石窟安全。
【檢察機關履職過程】
初步調查。2023年12月，據專門負責雲岡石窟保護、研究與管理工作的雲岡研究院反映，A煤礦礦區開採範圍與雲岡石窟地下保護區範圍存在重疊。在最高人民檢察院指導下，山西省人民檢察院統籌大同市、雲岡區兩級檢察院，對雲岡石窟保護情況、礦業權審批法規政策以及煤礦井下開採情況等開展了初步調查。
經查：A煤礦、B煤礦、C煤礦等三家煤礦礦業權在首次設立及延續、變更登記時，自然資源部門未依法徵詢文物行政部門意見，未對與文物保護區存在重疊的礦區範圍等問題進行處置；A煤礦已進入雲岡石窟地下保護區進行開採，且大同市規劃和自然資源局未依規定就保護區範圍內實施地下采掘監測。相關行政機關雖已要求煤礦採取退出重疊範圍開採、設立安全圍護帶並留設保安煤柱等措施，但未能從根本上消除安全隱患。上述情形違反了《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國礦產資源法》《雲岡石窟保護條例》等法律法規規定，對雲岡石窟造成嚴重損害風險。
立案與磋商。根據相關法律法規和“三定”方案規定，山西省自然資源廳負責礦產資源開採的監督管理，審批頒發煤礦採礦許可證。大同市人民政府負責本行政區域內的文物保護，領導雲岡石窟保護工作。大同市規劃和自然資源局負責雲岡石窟保護範圍內的地下采掘監測。大同市文物局負責雲岡石窟及其附屬文物保護的監督管理。考慮到案件涉及上述多家單位，且整改工作需要地方政府統籌協調形成合力，山西省人民檢察院於2024年1月22日、1月25日分別對山西省自然資源廳、大同市人民政府立案。
2024年2月7日，山西省人民檢察院與山西省自然資源廳進行磋商，並制發《磋商意見書》，確認該廳應立即覈查煤礦井下開採情況，採取處置措施消除安全隱患。該廳隨即印發通知要求加強雲岡石窟保護區周邊礦業權管控。結合山西省文物局提供的雲岡石窟保護區範圍矢量座標，經省市兩級自然資源部門比對確認，A煤礦、B煤礦、C煤礦礦區範圍分別與雲岡石窟地上、地下保護區及建設控制地帶範圍重疊0.021平方公里、1.396平方公里、0.497平方公里。A煤礦、C煤礦在2018年前曾進入地下保護區開採，之後陸續退出並對採空區構築永久密閉，但自然資源部門尚未對礦區開採範圍規劃作出調整，存在嚴重損害風險。
同年4月26日，山西省人民檢察院與大同市人民政府進行磋商，並制發《磋商意見書》，確認大同市人民政府應當統籌有關部門協同履行雲岡石窟保護職責及應予採取的相關措施，包括於5月底前完成雲岡石窟保護範圍內的地下采掘監測，並就歷史採空區對雲岡石窟造成的影響組織開展評估等。
整改情況。山西省自然資源廳按照與山西省人民檢察院達成的磋商意見，將礦區內最深煤層涉及的最大範圍作爲規劃調整的退出避讓範圍，合計扣減三家煤礦礦區面積1.8014平方公里，並重新頒發採礦許可證。整改後，除少量歷史建成井筒、運輸巷道確需繼續保留外，礦區範圍均退出雲岡石窟地上、地下保護區和建設控制地帶範圍。該廳還聯合山西省文物局出臺文件加強全省國保單位保護範圍礦業權管控，進一步完善礦產資源開發與文物保護機制。
大同市人民政府組織大同市規劃和自然資源局、大同市文物局及雲岡研究院就採空區對地表影響出具評估報告，覈查確認雲岡石窟保護區未發現地面塌陷、沉降及地裂縫等情況。大同市規劃和自然資源局覈查完成雲岡石窟保護範圍內的首次地下采掘監測，未發現雲岡石窟禁採區尚有煤礦採掘活動，未發現雲岡石窟附近已探測到的採空區存在異常變動情形，雲岡石窟安全隱患得以基本控制。
2024年6月17日，山西省人民檢察院邀請全國人大代表、全國政協委員及文物保護專家等作爲聽證員，圍繞辦案目的是否已實現舉行聽證。聽證評議認爲，山西省自然資源廳和大同市人民政府已依法全面履職，公益得到有效保護。山西省人民檢察院參考聽證意見終結案件。
【指導意義】
（一）針對文物和文化遺產存在嚴重損害風險的情形，檢察機關可以依法開展公益訴訟。文物是不可再生、不可替代的寶貴資源，一旦損毀難以修復。在文物和文化遺產保護領域，檢察機關應當綜合考量案涉公益的重要性、風險轉化的可能性、損害結果發生的緊迫性、損害後果的嚴重性等，綜合判定公共利益是否存在嚴重損害風險，有效發揮公益訴訟預防功能，將問題解決在萌芽狀態。
（二）辦理行政公益訴訟案件應當充分發揮磋商的督促整改功能，及時有效保護公益。磋商是行政公益訴訟的重要程序。對於行政機關積極配合的，檢察機關可以通過磋商督促行政機關及時整改，在實現公益保護目的後及時終結案件，以節約司法資源，提升辦案質效。
（三）針對涉及多個行政機關職責的情形，應當從最直接最有效解決公益損害問題的角度，精準確定監督對象。當公益損害問題涉及多個行政機關時，檢察機關應當將與違法行爲關聯最緊密、對問題整改最有效的行政機關作爲監督對象；單獨監督某個行政機關難以實現公益保護目的的，可以同時監督負有監管職責的其他行政機關；分別監督同一層級多個行政部門難以形成合力、實現系統保護的，可以監督地方政府統籌履職，強化監督效果。
【相關規定】
《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正）第八條、第十七條（現爲2024年修訂後的第九條、第二十八條）
《中華人民共和國礦產資源法》（2009年修正）第十一條、第二十條
《雲岡石窟保護條例》（2018年施行）第四條、第五條、第八條、第九條、第十條、第二十二條
《山西省實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》（2006年施行）第十九條
《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（2021年施行）第十一條、第四十四條、第六十七條、第七十條
辦案檢察院：山西省人民檢察院
大同市人民檢察院
大同市雲岡區人民檢察院
承辦檢察官：崔國紅 楊慧俠 鄧勇
尹曉麗 苑曙光等
案例撰稿人：楊慧俠 楊立韜
來源：最高人民檢察院微信公衆號