盧鋒：透視美國財政決策新思維
盧鋒
與十餘年前金融危機比較，在美國政府應對疫情衰退的政策選擇中，財政工具發揮了更爲突出的作用。美國去年以來接二連三推出財政救助刺激計劃，財政資源耗用規模已數倍於上次金融危機應對；即便在經濟復甦前景已大體明朗背景下，拜登政府仍決定推動多項超大規模財政刺激計劃，顯示未來強化相機抉擇財政調控方法可能會趨於常態化。美國宏觀調控更加倚重財政工具，不僅與多方面現實經濟要求和壓力倒逼作用有關，也是一段時期以來美國學界重新研究財政功能定位與財政決策方針調整的產物。美國財政決策新思維及相關政策動向，不僅將制約美國經濟增長前景，也會產生複雜的外溢作用，有必要觀察研判並應對。
美國新近財政調控政策特點
新冠疫情衝擊使美國經濟遭遇半個多世紀以來最大幅收縮，倒逼美國政府實施規模空前的宏觀救助刺激政策加以應對。財政干預手段運用與十餘年前應對金融危機時比較呈現出兩重特點。
一是財政救助刺激規模數倍擴張。2020年特朗普政府共出臺五次財政刺激措施，總金額3.78萬億美元。今年初拜登入主白宮後在3月底通過1.85萬億美元的“美國救助計劃”法案。目前正在推進重點包括大規模基建的2.35萬億投資計劃，4月28日又公佈1.8萬億美元的“美國家庭計劃”。從絕對規模看，美國應對金融危機動用的財政資源總額達到1.87萬億美元，佔2008年美國GDP總量12.7%；如扣除兩房救助和不良資產救助計劃，狹義財政刺激規模約爲1萬億美元，佔2008年美國GDP規模近7%。過去一年多特朗普與拜登政府已實施財政救助刺激金額爲5.65萬億美元，約佔2020年美國經濟總量27%。剔除CARES法案中某些貸款和擔保等企業救助內容，狹義財政紓困和刺激政策規模大概是應對金融危機時狹義財政刺激絕對規模約5倍和相對規模3倍多。
二是顯示大規模財政干預常態化衝動。上次應對金融危機時，隨着美國經濟在2009年下半年開始走出危機“急救室”，奧巴馬政府在《復甦與再投資法案（ARRA）》後沒有謀求實施新的財政刺激計劃，而是從2010年初開始着手減少赤字率控制債務擴張風險，爲此簽署了《2010年法定量入爲出法案》和《2011年預算控制法案》。新近財政干預謀劃思路大相徑庭：2021年初美國經濟復甦前景已比較明朗，然而拜登政府上任後仍然堅持採用只需獲得簡單多數即可快速通過的“預算協調程序（BudgetReconciliation）”強行通過1.85萬億美元的“美國救助法案”。目前拜登政府推動的基建計劃和家庭計劃宣稱投資美國未來一代，其中基建計劃擬定執行期限八年，家庭計劃絕大部分支出項目設想在未來10年分配。新一波財政政策把危機應對與長期振興意圖捆綁在一起設計，顯示拜登政府不僅要用相機抉擇財政政策手段應對危機，而且要藉此實質性提振美國長期潛在增速。
聚焦美國財政決策新思維
最近美國財政政策畫風大變，既有現實原因也有認識根源。現實因素首先是疫情衝擊導致經濟危機派生定向性救助需要，對財政刺激範圍、強度和方式提出特殊要求。其次是進入新世紀以來美國經濟長期增速持續下滑，使得美國精英和決策層對經濟增長動力不足所預示的日本化前景倍感焦慮，希望財政刺激工具超常運用不僅能拯救經濟危機，而且能推動一個內生動能不足的經濟重回高速增長軌道。最後美國貨幣政策空間相對收窄與國債收益率處於歷史低位，也對財政刺激政策超常發力產生倒逼作用與提供支持條件。
特定政策作爲決策主體選擇結果必然受到理論與認識支配，美國最近財政刺激干預大幅度加碼，也與近年美國學界重新研究傳統財政政策方針並推動財政決策思維轉變動向有關。上世紀30年代大蕭條與凱恩斯理論創新，推動美歐西方國家經濟體制與宏觀管理政策架構發生革命性變化，爲積極利用財政與貨幣政策調節宏觀經濟波動特別是應對經濟衰退提供了理論與體制條件。二戰後美國財政政策取向在不同時期經歷變化調整，然而總體延續了一些相對穩定因素，尤其是上世紀80年代後財政決策思維表現出幾點傳統共識性方針。
一是自動穩定和相機抉擇兩類財政政策工具共同發揮調節宏觀經濟功能，然而在應對金融危機實施ARRA等刺激法案前，更加重視發揮自動穩定機制的基礎性調節作用。二是相機抉擇財政干預政策雖然一直髮揮重要作用，然而學界主流觀點認爲這種調節方式滯後期較長，並可能對民間支出產生“擠出效應”，因而比較傾向採用貨幣政策調節工具。三是“財政週期平衡”理念具有較大影響。如1985年《平衡預算和緊急赤字控制法》、1990年《預算執行法》和1997年《平衡預算法》，顯示不同時期美國決策系統爲保持財政長期平衡所做的努力。
應對金融危機以及此後美國內外經濟環境演變的結構性特徵，對美國有關財政宏觀政策功能定位的傳統認識提出新挑戰。在失業率回落緩慢與增長動力持續不足形勢下，美國學界關注研究深度衰退後勞動力市場“疤痕效應”以及導致宏觀經濟復甦疲弱的“遺滯效應”，激活有關美國經濟“長期停滯”以及國債收益率回落到歷史低位相關現象的熱烈討論。如何利用美國在宏觀經濟政策領域特有優勢，實施超常規宏觀政策人爲造成所謂“高壓經濟”環境，通過提升宏觀景氣度擺脫上述困境，成爲近年美國宏觀經濟理論和政策分析的議題之一。應運而生的財政決策新思維，在疫情危機環境下獲得付諸實施與大幹一場的現實場景。
美國財政決策新思維的核心觀點認爲，金融危機以後美國經濟動態演變呈現出一系列結構性特點，使得超越傳統財政政策強化實施財政刺激政策具有可能性、必要性與緊迫性。其主要政策結論是採用超常規財政刺激手段支持美國儘快擺脫疫情，並通過對基礎設施與人力資本大規模投資，實現顯著提升國際競爭力與重振美國經濟的戰略目標。具體包括以下幾方面分析觀點。
一是基於對美國應對金融危機實施財政政策正反兩方面經驗教訓的總結，對傳統偏重穩健目標的財政政策方針提出質疑，並支持強化財政宏觀干預政策取向。大量研究顯示，當時財政政策干預特別是ARRA法案顯著減緩了經濟衰退程度與失業率升幅，對控制危機惡化影響發揮了顯著積極作用。同時認爲當時實施的財政紓困刺激政策退出過早，2010年開始以控制赤字爲導向的財政整頓政策派生緊縮效果，客觀上導致失業率高企局面延續過長，加劇了勞動力市場“疤痕效應”與宏觀經濟層面的“遺滯效應”。由此對傳統偏重穩健目標的財政政策方針提出質疑，並支持更加激進的財政干預主義立場。
二是在公共債務可持續性分析框架中淡化負債率與強調償債率指標，爲激進財政負債干預政策提供學理與經驗依據。公共債務可持續性取決於債務總量、利率水平、財政收入、經濟體量等一系列因素，具體評估往往較多借助負債率、償債率等結構性指標。由於給定收益率與財政收入佔比等因素，特定負債率水平決定償債率，因而傳統上比較重視負債率指標。近年相關研究質疑負債率在債務可持續分析框架中意義，認爲債務額存量指標與GDP流量比較存在邏輯問題；同時強調償債率重要性，認爲收益率回落背景下償債率會在負債率上升時趨於下降；由此認爲無需擔憂負債率，不應因此妨礙必要的財政刺激干預。
三是更爲激進學者通過歷史研究與理論建構，依託主權信用是現代國家財政和貨幣基礎命題立論，分析論證擴大財政刺激的可行性與合理性。這類分析不僅從根本上質疑傳統財政保守主義觀點，也顯著偏離超越了傳統凱恩斯學派思想。例如有的學者直接從上世紀40年代提出的“功能性財政（functionaly finance）”學說中尋求強化財政干預的理論依據。又如主張央行可直接購買國債即通過“赤字貨幣化”爲財政擴張融資的“現代貨幣理論”，也走出早先被看作異端經濟學思想的邊緣位置，在近年開始引發廣泛關注討論。
四是就美國目前經濟形勢提出對策，認爲美國經濟面臨長期停滯困境與超低收益率條件，有必要持續實施超常力度財政政策促成經濟穩健增長。由於應對金融危機經驗顯示財政刺激政策發揮了顯著積極作用，並有經驗研究顯示越是負債率較高國家財政刺激政策效果更好，因而認爲在美國目前形勢下財政刺激措施力度不足反而代價過高。在刺激政策未來效果面臨過度與不足不確定風險置換約束時，應採用不對稱評估方式對刺激不足情形賦予更大風險權重，並按照“寧強勿弱”或“寧過勿缺”方針選擇刺激規模和節奏。這一點或可解釋拜登政府要員迴應財政刺激適度性爭論時強硬表態要“大幹一場（Act big! Go big!）”的思維邏輯。
美國財政刺激新政影響前瞻
美國財政決策新思維對財政政策調節宏觀經濟提出了一些具有啓發性的分析觀點，刺激措施對提升美國短期經濟增速與緩解收入分配差距也會有一定作用。然而依據經濟學一般規律並結合美國現實國情條件，無論是財政或貨幣刺激都無法難以提升美國長期潛在經濟產出，也無法僅憑刺激手段解決美國基礎設施短板瓶頸等結構性問題。
財政刺激屬於宏觀政策，基本作用是提升總需求，在應對以總需求不足爲特徵的經濟衰退或危機時確有效果。然而美國經濟長期增長動力不足與基礎設施短板存在，更爲實質性原因是受到供給面條件限制，比如受到製造業外部競爭力不足或建築業等不可貿易部門效率低下等導致國內有效供給能力不足制約。財政刺激無法解決供給側約束，人爲加碼刺激反而可能造成以下負面影響。
一是超級寬鬆貨幣加上超限財政刺激造成流動性過剩，並通過需求短期激增從實體經濟和流動性兩方面增加通脹壓力風險。美國今年第1季度GDP平減指數增長3.8%，消費支出價格（PCE）指數增長3.5%，分別比去年4季度1.7%和1.5%超出一倍有餘。5月美國CPI同比增速進一步跳升到5%，同月核心CPI同比增長也上升到3.8%，都顯著高於此前市場預期水平。可見美國經濟已面臨顯著通脹壓力。目前全球大宗商品價格飆升，與美國超級寬鬆宏觀政策也有關係。
二是推高資產價格和金融風險。當代全球化環境下，CPI等流量物價上升受到新興經濟體生產率追趕帶來製造品價格長期相對較低因素制約，使得股市、房地產等資產價格更容易在過度流動性環境下面臨價格飆升和泡沫化風險，這在一定程度上解釋了新世紀初年美國兩次經濟衰退都由資產泡沫破滅引起。目前美國幾種主要股指持續大幅上揚並屢創新高，房地產價格過去8年持續增長並在去年進一步高位提升，提示資產價格壓力持續集聚並提升金融風險。
三是刺激政策將美國經濟增速推高到超出開放環境下國際競爭力支持的潛在產出水平，由此派生美國進口超常增長與外部逆差失衡加劇，併爲後續美國挑起對外經貿爭端設置背景。今年一季度美國經濟增速從去年4季度4.3%提升到6.4%，3月份失業率已降到6%較爲接近長期均值水平，同時貨物服務貿易逆差快速增長，3月逆差達到750億美元。按最近數據推測美國今年貿易逆差可能再創歷史記錄，逆差GDP佔比也可能達到最近十年新高。
四是美國官方債務快速攀升的灰犀牛風險。2014年美國國債規模達到17.82萬億美元，總負債率第一次突破100%。2020年債務上升到26.95萬億美元，總負債率飆升到128.7%；其中扣除聯邦政府機構相互投資部分，公共持有債務負債率也第一次超過100%，接近1946年118.4%的歷史峰值。美國聯邦債務基本是美元本幣負債，從歷史經驗看通脹是降低高債務負擔的主要途徑之一，如二戰後十多年通脹因素使得美國1946年負債率峰值降低近一半。美國目前負債率超常飆升，使得包括我國投資主體在內的美元名義資產持有者風險上升。
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