兩萬億的資金大戰，誰輸了？
這是聯合國氣候談判歷史上最戲劇性的時刻之一。
當地時間2024年11月24日凌晨2時40分，阿塞拜疆首都巴庫，“加時”超30小時後，聯合國第29屆氣候大會（COP29）主席穆赫塔爾·巴巴耶夫終於敲槌宣佈，本屆大會最受關注的資金目標決議草案通過：發達國家承諾到2035年每年向發展中國家提供“至少3000億美元（摺合人民幣2.18萬億元）”的氣候資金。
按照慣例，落槌之前，主席要象徵性地問一句：“有沒有反對？”但巴巴耶夫略過了這句話。隨即，率先要求發言的古巴代表第一句就是：“我要很明確地說，我們不同意！”隨後發言的印度代表憤怒地說：“我們對這一結果非常非常地失望。”巴庫的深夜在此刻點燃。
發生在裡海之濱的這一幕與我們有何關係？在中國，剛過去的“史上最暖11月”，全國平均氣溫5.5℃，爲1961年以來歷史同期最高，南方多地甚至首次出現30℃高溫。全球範圍，有氣象記錄以來，2024年又成爲新的“最熱一年”。
在巴庫的海灘上，由藝術家製作的一頭15米長的巨大仿真抹香鯨“屍體”在岸邊擱淺着，以提醒人們氣候變化對海洋生態的影響與破壞。攝影/霍思伊
COP29召開前不久，10月29日，西班牙在一天之內下了一年的雨，洪災造成200多人遇難。南部非洲正經歷持續數月的極端乾旱和“幾十年來最嚴重的糧食危機”。正如美國氣候特使約翰·波德斯塔在COP29開幕日發佈會上所說：“今年，全世界每個國家都在經歷由氣候危機定義的生活。”
人類作爲一個整體，需要攜手面對各種極端天氣氣候事件，共同推進能源轉型，但這需要大量資金。2024年11月11日—24日在阿塞拜疆召開的COP29的首要任務，就是達成新的氣候資金集體量化目標（NCQG）。主席國阿塞拜疆提出“增強雄心”和“促進行動”兩個核心主題。
中國氣候變化事務特使劉振民對《中國新聞週刊》指出，從整個談判過程到最後閉幕，雄心與現實“結合”的結果，就是隻有現實缺乏雄心，“換句話說，雄心不足本身，就反映出當今世界一種深刻的政治經濟現實”。
這樣的現實下，全球氣候合作該何去何從？
從“3000億”到“至少3000億”
COP29的最後幾天充滿混亂。原定11月22日閉幕，但直到當晚，主席國仍沒有公佈確切的閉幕時間，談判代表、非營利性組織（NGO)與媒體只能緊盯着散落在會場各處的滾動大屏。到了23日晚8時，會場大門突然打開，人們帶着懷疑涌入其中。此時，關於NCQG的最終案文還沒有公佈。
NCQG的源頭是2009年的哥本哈根氣候大會，當時發達國家承諾到2020年每年籌集1000億美元用於支持發展中國家的氣候行動，截止時間延續至2025年。但根據經合組織（OECD）測算，直到2022年發達國家才首次完成這一目標，當年爲發展中國家提供的氣候資金爲1159億美元。按照《巴黎協定》要求，今年的氣候大會上，各方必須就2025年後新的資金目標達成一致，也因此，COP29又被稱爲“氣候融資大會”。
這屆氣候大會上，發展中國家提出了1.3萬億美元的資金需求。然而，22日下午3時左右，在本應閉幕的時間，發達國家纔給出首個明確的資金承諾數字：2500億美元。肯尼亞氣候變化特使兼非洲談判團主席阿里·穆罕默德立刻發表公開信稱“完全不可接受”，“僅就氣候適應而言，我們就需要4000億美元”。
穆罕默德的立場可以理解。就在兩天前，場內已有傳言稱資金目標可能是2000億美元。在發展中國家代表舉行的新聞會上，穆罕默德說：“這是一個巨大的玩笑。”幾天後，這一玩笑成真了。有智庫觀察員說：“這甚至不是玩笑，而是一種侮辱。”
發展中國家並非“獅子大開口”。2024年9月，《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）更新了發展中國家的資金需求報告，測算表明，發展中國家到2030年累計需要5.01萬億—6.85萬億美元來支持其氣候行動，這相當於每年約1.3萬億美元。此外，聯合國氣候資金獨立高級別專家組（IHLEG）的測算表明，到2030年，發展中國家每年需要的2.4萬億美元氣候融資中，至少1萬億美元應來自外部資金。
充分的資金是氣候行動的前提。聯合國環境規劃署近期發佈的一份報告將各國應對氣候變化的承諾與實際情況進行了比較，結果顯示，如果各國不採取更多減排行動，本世紀內全球氣溫將上升2.6—3.1℃，遠遠超出“1.5℃臨界點”，引發不可逆轉的災難性後果。
在巴庫的海灘上，氣候變化的後果以具象化的方式呈現在全球訪客面前。一頭15米長的巨大抹香鯨“屍體”在岸邊擱淺着。它的身體血跡斑駁，散發腐爛的氣息。走近後仔細看，發現這是一個由藝術家製作的仿真模型，氣味來自旁邊暗藏的一桶桶腐爛的魚。就在2020年，6000多隻死亡的海豹被衝上了阿塞拜疆海岸。
“Trillions! Not billions! （要萬億！不要千億！）”越接近談判的衝刺時刻，會場內這樣的抗議聲越響亮。然而，另一重現實是，發達國家“幾乎不可能”將資金承諾從過去的1000億美元一下子提升到萬億級，“即使承諾了也根本做不到”，伊曼紐爾·蓋蘭對《中國新聞週刊》說。他是歐洲氣候基金會的全球政策執行董事，曾擔任法國氣候談判大使的特別顧問，是《巴黎協定》的主要起草者之一。
他指出，特朗普勝選後，美國大概率會再度退出《巴黎協定》。這意味着，NCQG框架下，美國未來四年的資金貢獻將接近於零。這對談判產生了嚴重影響，“沒有國家願意補上美國的坑”。同時，歐洲自身的處境也很艱難，很多國家正在進行財政整頓，公共預算捉襟見肘。
23日下午，一份未對外公開的NCQG案文形成於全體代表團團長大會上，承諾數字從2500億上升到3000億美元。蓋蘭認爲：“這個時間點，發達國家很難再超越這個數字了。”但是，對於僅僅增加500億美元的提議，最不發達國家（LDCs）和小島嶼發展中國家（SIDS）的代表們表示“絕無法在這個基礎上進一步談”，進而離席。
幾小時後，COP29演變爲一場邊談邊閉幕的氣候大會。閉幕式正式開始時，圍繞資金目標的具體數字，發達國家與發展中國家間仍有巨大分歧，經過兩次中途休會，最終草案纔在午夜姍姍來遲：發達國家在數字上沒有讓步，只是措辭上進行了微小調整，從“3000億美元”調整爲“至少3000億美元”，同時承認1.3萬億是大家共同努力的方向。
劉振民表示，中方對此感到失望。“這次大會對資金問題解決得並不徹底。我們最擔心的是，由於資金承諾不到位，下一步會影響到發展中國家的能源轉型以及加強氣候適應與減緩的能力建設。”
“杯水車薪，3000億美元的象徵意義大於實際意義。”能源基金會首席執行官兼中國區總裁鄒驥對《中國新聞週刊》強調，如果按每年的通貨膨脹率去折算，3000億並非過去1000億的3倍，可能只有1—2倍。據《衛報》估算，到2035年，今天承諾的資金可能還會貶值約20％。再考慮到上一輪資金承諾2009年做出後，到2022年才首次勉強兌現，對於3000億何時才能落實，鄒驥同樣表示悲觀。
不過，在蓋蘭看來，從“3000億”到“至少3000億”的變化，表明了一個重要事實：3000億美元只是一個下限，而非終極目標。接下來，人們必須立刻討論，如何尋找更多資金以縮小3000億與1.3萬億間的差距。
這也是在最後關頭補充的NCQG決議：主席國宣佈開啓“巴庫至貝倫1.3萬億路線圖”。巴西城市貝倫是明年COP30的舉辦地。“顯然，COP30也將是一次氣候融資大會。”蓋蘭說。
“誰應該活着？誰應該死去？”
1000億、3000億或1萬億美元，對深諳國際金融體系規則的英國經濟學家阿代爾·特納而言，只是數字遊戲，更關鍵的是資金內容。
“是公共資金還是私人融資？包括更廣泛的投資嗎？有多少是贈款和貸款？這筆錢是用來支持損失和損害，還是氣候適應？”特納曾擔任英國金融監管局主席、英國氣候變化委員會主席，目前任國際智庫能源轉型委員會主席。COP29第一週談判快結束時，他就對《中國新聞週刊》表達了更深層的擔憂：“上一輪1000億美元的教訓是，只有我們清楚這些氣候資金的含義，才能發揮它的價值，如果這次還像上次一樣模糊不清，未來我們就無法弄清資金是否兌現。”
他不幸言中。最終通過的NCQG案文對資金內容的界定是：“來自公共資金、私人融資、多邊和雙邊等各類廣泛的資金來源。”這是一種寬泛、多層次的融資模式，與2009年在哥本哈根大會上的承諾別無二致，並且沒有提及其中有多少是公共資金——這正是發展中國家最希望明確的一點。“這實際上弱化了發達國家提供資金的硬性義務，是一種缺乏雄心的承諾。”劉振民評論。
爲何公共資金在國際氣候資金中顯得尤爲重要？蓋蘭介紹，相較能觸達國際資本市場的中等收入發展中國家，最不發達國家更容易受到氣候變化影響，但獲取氣候資金的成本卻更高。
OECD對2013—2022年發達國家調動氣候資金的統計表明，只有2.8％的國際氣候融資流向了小島嶼發展中國家，18％流向了最不發達國家。而在有限的流向最不發達國家的氣候資金中，多數用於旨在減少溫室氣體排放的減緩項目，只有少數流向氣候適應，這是因爲80％以上的資金形式都是貸款，對缺乏直接短期回報的適應項目不感興趣，而且其中相當一部分是非優惠性貸款，這進一步加重了很多發展中國家的債務負擔。
數據分析看起來有點複雜，但如果親自來到太平洋深處的馬紹爾羣島，立刻就能對適應資金匱乏的後果產生“切膚之痛”。作爲全球受氣候變化影響最嚴重的國家，這個由29個珊瑚環礁和5個島嶼組成的島國正在“死去”。由於最高海拔僅2米，世界銀行2021年發佈的預測稱，海平面上升1米，馬紹爾羣島首都40％的建築物將被永久淹沒。
爲應對氣候威脅，馬紹爾羣島制訂了國家適應計劃，包括修建海岸防禦設施，提高樓層與土地高度，建造人工島以及大規模人口重新安置規劃等措施。馬紹爾羣島氣候特使凱西·杰特尼爾-基吉納對《中國新聞週刊》說，這些至少需要數十年時間完成的複雜適應措施，無法靠貸款和零碎分散的資金運作，需要長期穩定的計劃性資金，“這就是爲什麼我們更希望獲得贈款和優惠性資金，而不是每開展一個項目，都要至少等兩年，過去我們花了相當長的時間在申請與等待上”。
因此，發展中國家不僅希望新的資金承諾對公共資金佔比有明確規定，而且強調公共資金的形式應以贈款和長期低息貸款爲主，最好能制定明確的減緩、適應和損失與損害資金目標。據OECD統計，1000億美元氣候融資中，贈款數額僅佔28％，只有不到三分之一的資金用於適應。
另一邊，發達國家也面臨公共資金的困境。自然資源保護委員會（NRDC）國際氣候融資高級顧問喬·思韋茨對《中國新聞週刊》解釋，政治經濟局勢總體不利於各國增加國際支出，許多國家的援助預算正被削減。據他測算，2025—2035年發達國家提供的雙邊氣候資金只會以“非常微弱的幅度”增長，每年4％左右，作爲對比，2013—2023年十年間的雙邊資金增長率約爲6.9％。“這是談判中發達國家對於公共資金承諾很謹慎的原因。”
事實上，這也是未來一個時期全球氣候合作繞不開的主要挑戰。鄒驥指出，從更大的全球經濟圖景來看，西方世界在2008年金融危機之後開始逐漸出現嚴重的赤字問題，美國、歐盟內部都面臨結構性經濟矛盾，這和《公約》誕生時的20世紀90年代已不可同日而語。
除了還債，受俄烏衝突影響，很多發達國家增加了國防軍事開支，再加上能源危機，公共財政中真正用於官方發展援助（ODA）的資金餘地越來越小。涉及公共資金承諾的落實，不僅取決於各國談判代表或總統的意見，關鍵還在於議會是否批准。近幾年，民粹主義與反全球化浪潮擡頭，美國、歐洲議會都在整體向右轉，對氣候變化這類議題更加保守。
雙邊資金收縮之下，巨大的公共資金缺口只能由多邊資金補上。思韋茨指出，要想確保3000億美元能順利實現，多邊開發銀行（MDB）需要在未來十年扮演更重要的角色。
從COP29現場各種以“MDB改革”“MDB與NCQG”等爲主題的邊會中，已能明顯感受到這一趨勢。多邊開發銀行在COP29開幕的次日即發表聯合聲明，提出到2030年爲低收入和中等收入國家提供的集體年度氣候融資規模將達到1200億美元，其中420億美元用於氣候適應。
思韋茨給記者粗略算了一下：“如果MDB繼續推動改革，並努力籌集創新的資金來源，到2035年，多邊融資的規模至少能達到1700億美元，再加上少量雙邊資金、《聯合國氣候變化框架》下的各類綠色氣候基金和各種渠道調動的私人資金，3000億美元的目標應該是可以實現的。”
然而，如果以能源轉型爲目標，無論有多少公共資金都是遠遠不夠的，解鎖更高資金目標的鑰匙，是充分調動更廣泛的社會資本。NGO“氣候分析”創始人兼首席執行官比爾·黑爾是聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第四次評估報告的主要作者，多年來一直在爲最不發達國家提供應對氣候變化的建議。他對《中國新聞週刊》說，如果無法動員大規模的私人資金，能源轉型就永遠缺乏“真正的解決方案”，然而，如果公共資金沒有大幅增加，私營資金也很難被調動，“二者之間的平衡非常重要”。
實際上，無論公共資金還是私人資金，不僅是資金性質的問題，而且關乎全球的氣候應對與能源轉型能否以真正公平的方式進行。爲了“呼喚”這種公平，基吉納寫道：“讓我們看看，當邁阿密、紐約、阿姆斯特丹、倫敦、里約熱內盧和大阪，嘗試在水下呼吸/距離你們的家鄉被淹沒還有數十年，但我們只剩幾年或幾個月……”
成爲特使之前，她是一個詩人。目前馬紹爾羣島只剩下4萬多人口，過去20多年，超過五分之一的人逃離了這裡。基吉納卻在2019年底選擇“逆行”回來，爲家鄉寫詩、爲詩歌拍攝視頻。她的鏡頭裡，一個藍衣女子緩緩走向大海，平靜的海水逐漸淹沒了她的雙腳、小腿、腰部與頭髮，此時，基吉納的聲音響起：“誰應該活着？誰應該死去？”
“我們被迫成爲樂觀主義者”
圍繞資金的博弈背後，深刻地反映出全球南北互不信任的現實。“這個問題是比給多少錢更爲嚴重的。”劉振民說。
在閉幕大會現場，撕裂一目瞭然。一邊是印度代表激烈地說3000億美元體現了“發達國家締約方不願履行其責任”；一邊是歐盟氣候特使霍克斯特拉在臺下的抗議聲中平靜地說，COP29將被銘記爲“氣候融資新時代的開始”，“這是一個雄心勃勃且切合實際的目標，一個兌現承諾的故事”。
蓋蘭透露，閉幕前，主席國召集了一個閉門談判小組，主要是七國集團（G7）和幾個關鍵的新興經濟體，卻沒有包括脆弱的最不發達國家，“從我的角度而言，這是一個錯誤”。蓋蘭認爲，這些國家纔是NCQG資金最需要流向的地方，不應該在它們的缺席下討論最終的決定。
SIDS和LCDs在大會後控訴，他們的聲音沒有被聽到，氣候談判不應淪爲大國之間的政治博弈。但恰恰是在COP29大會上，過去幾年讓世界逐漸走向失序的一些地緣政治矛盾集中爆發出來。
特朗普的勝選給大會開幕蒙上了陰影，阿根廷在極右翼總統米萊的命令下退出談判。阿富汗塔利班政府則受邀參會，巴庫迎來了首個來自阿塔的氣候談判代表團。
圍繞貿易單邊措施與供應鏈，激烈的爭吵在會場反覆出現。歐盟在10月剛通過了將中國電動汽車關稅提高至45.3％的決定，今年又是歐盟換屆之年，選出了歷史上極右翼佔比最大的議會。《時代》雜誌評論道：“氣候地緣政治新紀元正在COP29上演！”
在數字與資金結構的爭論之外，發達國家與發展中國家間的另一大“戰場”圍繞着“由誰出錢”展開。《巴黎協定》第九條規定，對發展中國家提供資金是發達國家的義務，但發達國家這次強調：先擴大出資基礎，再談資金目標，滿足一定經濟發展水平和溫室氣體排放水平的國家也應承擔一定出資責任。
經過反覆磋商，最終的NCQG案文重新明確了發展中國家的資金貢獻屬“自願”性質，可以通過南南合作等方式，並且這些貢獻不會改變發展中國家自身的發展地位。“這種貢獻和NCQG是完全不掛鉤的。”劉振民透露，談判的第二週，中方一直在和發達國家周旋，強調不要在出資者問題上混淆雙方的責任與義務。
但站在一些西方觀察者的角度，發達國家仍爲“引入”發展中國家出錢“開了一個口子”：NCQG決議允許“在自願的協議下”，通過多邊銀行給發展中國家提供的所有氣候融資都可以計入3000億目標。
在鄒驥看來，“文字”的角力與博弈背後，隱藏着一個自《公約》誕生30多年以來始終沒有解決的深層問題，即針對《公約》確定的“共同但有區別的責任”原則，發達國家與發展中國家間一直存在着理念與立場上的分歧，“發達國家對其責任的認定是很有限的”，這也是當下全球氣候治理的核心挑戰。
多位受訪專家預測，未來幾屆氣候大會上，關於“共區責任”的爭議一定會反覆上演，特別是隨着新興經濟體的經濟實力越來越強。
面對地緣政治的逆風，劉振民指出，一定程度上，本屆氣候大會也“算是成功的一屆”，至少在資金議題上通過了一份相比1000億美元有進步的決議，儘管與發展中國家的期待有一定差距，但仍釋放出相對積極的信號：雖然美國可能“退羣”，但《巴黎協定》下的全球氣候多邊合作還要繼續向前走，不會倒退。
“COP29是一次壓力測試。”鄒驥認爲，這說明《公約》作爲全球氣候治理的基本結構，還有一定的韌性。拉丁美洲和加勒比地區氣候融資小組創始人桑德拉·古茲曼·盧納則對這種“看不見的韌性”有一個很精妙的描述，她對《中國新聞週刊》說：“我們被迫成爲樂觀主義者，這是我們都在這裡的原因。”
發於2024.12.16總第1168期《中國新聞週刊》雜誌
雜誌標題：COP29的資金博弈：氣候變化的“南北大戰”
記者：霍思伊
編輯：杜瑋