金觀平：增強土地對高質量發展保障能力

中央全面深化改革委員會近日召開第四次會議，審議通過了《關於改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》等重要改革舉措，明確要求建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。

會議要求，科學謀劃進一步全面深化改革重大舉措，明確改革的戰略重點、優先順序、主攻方向、推進方式，同時要求改革舉措要有鮮明指向性，着手解決最突出的問題，改革味要濃、成色要足。

在土地、勞動力、資本等傳統要素市場中，土地的市場化改革相對滯後，因此潛力很大。我國憲法規定，城市土地屬於國家所有；農村和城市郊區土地，除法律規定屬於國家所有的以外，宅基地和自留地、自留山屬於集體所有。也就是說，我國實行的是城鄉二元土地制度，農村土地只有徵用後纔可入市轉讓交易。由此造成的結果是，經濟發展需要的大量建設用地難以滿足，農村土地價值也難以實現。

我國疆域遼闊，不同地區的自然資源稟賦、經濟發展基礎有較大差異，在國家發展全局中承擔的功能定位也不同。但是，從各地人均建設用地和經濟發展程度來看，兩者並不完全協調。數據顯示，2022年甘肅城區人均擁有的建設用地是廣東的1.7倍，而工業增加值僅爲廣東的7%。從土地利用效率來看，過去我國發展方式相對粗放，不少地方土地邊際收益不高。改革開放後，隨着一些城市攤大餅式的擴張，有些地方以廉價土地招商引資，建設產業園、開發區等，造成大量土地低效利用。

當前，我國經濟發展正在從主要依靠增加投入的粗放式發展，向依靠技術進步、組織優化等帶動的效率提升轉變。要實現這一轉變，需要進一步全面深化改革，激發經濟發展新活力。土地管理制度改革有望成爲這盤發展大棋的“棋眼”，起到盤活全局的關鍵作用。

黨的十八屆三中全會提出，建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2015年，全國33個縣（市、區）開始改革試點；2019年，土地管理法的修改爲改革掃清了法律障礙；2022年，《中共中央 國務院關於加快建設全國統一大市場的意見》把土地市場改革放在了要素市場改革首位。

此次會議爲土地制度改革攻堅再部署，意義重大。爲此，要統籌好區域經濟佈局和國土空間利用，立足各地功能定位和資源稟賦，細化土地管理政策單元，提高資源開發利用水平，更好發揮優勢地區示範引領作用。同時，要嚴格落實國土空間管控邊界，嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界3條控制線，加強事中事後監管。對一些探索性強但又十分緊迫的改革舉措，要深入研究、穩慎推進。 （作者：金觀平 來源：經濟日報）