觀念平臺－新加坡主權基金的濫觴與發展

新加坡有兩大主權基金，GIC因貨幣外匯政策斟酌下催生，淡馬錫投控則是推動產業政策下催生，其制度規劃上，政府給予公司投資決策的完全自主性，又把投資風險與政府的國家治理政策之間築起防火牆。圖／陳碧芬

主權財富基金（Sovereign wealth fund，SWF），簡稱主權基金，指由一些國家政府所建立並擁有，進行長期投資的基金，一般由該國政府所設置的投資機構負責管理。各國主權基金的資金注入財源不同，不少國家是仰賴豐富自然資源的出口盈餘。雖然新加坡不是第一個成立投資公司來管理外匯儲備金的國家，卻是第一個非仰賴自然資源輸出盈餘來經營主權基金的國家。其主權基金的啓動及發展，與其建國曆程及國際金融變局密切相關。

談到新加坡歷史，必要追溯到英國與馬來西亞的角色。新加坡於1965年8月9日被馬來西亞逐出聯邦，次日獨立建國。當時考慮與馬來西亞使用共同貨幣，展開談判，失敗告終，主要絆腳是星國認爲共同貨幣未能獲得外匯儲備之擁有與控制權的堅實保障，1967年6月12日起兩國貨幣分家。爲求穩定星幣價值，新加坡成立貨幣發行局，負責新鈔之印製與發行，每張星幣都會有等值的外匯儲作後盾，而且可按固定匯率兌換成國際上接受的貨幣。在穩定星幣價值下，頗有助於外匯儲備之累積。

■MAS等同於央行、

GIC是最大主權基金

新加坡屬於英鎊區，必須以英鎊作爲儲備。然而，二次世界大戰之後，英國的命運迥異於美國之金融霸權地位，戰爭耗竭了資源，成爲世界上負債最多的國家，英鎊危機震驚英鎊區，英鎊兌美元的固定匯率制度很快被貶值敲破。1970年代，新加坡經濟快速成長，經年維持超額儲蓄，迅速累積外匯儲備。眼見英鎊一路貶值的趨勢，外匯將有鉅額損失，如何處理面對，是政府必須思考的重要議題。終於政府作出決定，外匯儲備並不只以英鎊爲單一內容，開始大額購買美元債券、黃金等其他準備，並將外匯儲備分成兩部分，一部分是管理星幣匯率所需的「貨幣儲備」，由1971年1月1日成立的金融管理局（Monetary Authority of Singapore，MAS）持有，另一個是作長期投資的「非貨幣儲備」，由1981年成立的國家投資公司（Government Investment Company，GIC）管理，全力衝刺國際投資市場，着眼長期報酬之達成，不汲汲營營於短期收益之追逐。金融管理局MAS在2002年10月1日將貨幣發行局併入，職司一般中央銀行之貨幣市場掌控與貨幣發行權。GIC乃是星國最大的主權基金，至今逾40年。

另一常被提及的淡馬錫控股，其設置過程不同於GIC。淡馬錫爲temasek音譯，爪哇語「海城」之意。淡馬錫控股成立之際，建國之初萬事維艱，爲振興產業，改變國內企業實力衰弱現象，政府組建四家控股投資公司來管理國營事業，其中淡馬錫爲規模最大一家。其產權結構是一種多層次結構，財政部爲控股公司唯一股東，從政府到母公司、子公司、分公司等寶塔形的結構（甚至多達六個組織層次），下屬企業數量衆多，未必全爲政府股權，業務種類多樣，這些企業通稱爲「淡營企業」，包括電信、航空、銀行、地鐵、港務、航運、電力等。以2023年3月31日而言，資產淨值爲星幣3,820億，一年期短期報酬率爲-5.07％，10年報酬率爲6％，20年長期報酬則達9％。淡馬錫並未每年由政府撥付金額，與GIC性質不同，故有人甚至不認爲淡馬錫也算主權基金。

■淡馬錫控股公有民營，

投資完全自主

新加坡政府對GIC與淡馬錫控股的策略是放羊式管理，交由公司純從商業的角度運作，董事會由專業人士議決，財政部擁有全額股份，政府監督公司運作而不干預投資投策，大膽放權。公司自身經營上則需有完善的風險管控機制，包括對國內外情勢的風險評估、內部運作的風險管控、嚴謹周全而確實的執行力。此製得以推動，須有政府明確的政策方向及社會理性的共識與落實。

新加坡兩大主權基金，其建置過程各有考量，GIC乃因貨幣外匯政策斟酌下催生，淡馬錫投控則是推動產業政策下催生。在這些公司建置成長過程中，政府曾給予若干特別安排，諸如公司初期財務狀況隱晦不公佈，由總理親人擔任CEO，此作法在許多國家恐不易見容，而新加坡如此舉措，雖招議而未聞重大弊端。其制度規劃上，政府給予公司投資決策的完全自主性，又把投資風險與政府的國家治理政策之間築起防火牆，例如外匯儲備分成穩定匯市與注入投資兩區塊，分由不同單位處理。又是放權又是分隔，市場化與紀律化並行。這個建國未及一甲子的國家，在主權基金的濫觴與發展上，有其特殊性。