當前縣城治理的嚴重問題：脫離大衆，卻與商人、混混關係緊密

圖源 | 網絡

作者 | 歐陽靜 （江西財經大學財稅與公共管理學院）

來源 | 文化縱橫(ID： whzh_21bcr)，已獲授權

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原題《治理體系中的能動者結構：縣域的視角》

十八大以來，黨和國家實施全面從嚴治黨和全面依法治國戰略，這將有利於優化縣域治理結構；2018年國家開始實施的掃黑除惡專項鬥爭，則正在重塑基層治理的基本結構。反腐和掃黑的雙重舉措，其用意在於打破縣域治理結構中由強勢羣體所結成的利益聯盟，從而重構縣域治理結構關係，建立基於公共規則和公共利益爲基礎的合作機制。本文將從分析縣域內的能動者及能動者之間的結構關係出發，探討反腐與掃黑的針對性所在，勾勒基層治理現代化面對的基本問題。

目前大多數研究將政府治理主體層面的結構視爲一個抽象的或是整體主義的黨政組織或社會組織，而不是具體的行爲人。雖然一些實證研究也關注到了具體行爲和角色特徵的治理主體，如作爲“企業家”或“資源汲取者”角色的政府，或作爲“治理者”的新士紳、宗族等。但這些研究着重於單個治理主體的角色和行爲，而非治理主體間的結構關係。

01

什麼是能動者視角？

能動者視角是一種不同於整體主義視角的分析路徑，近年才引入地方政府治理研究中。能動者視角的優勢是將縣鄉領導幹部獨立出來，作爲一種結構性影響力量，以強調這一羣體對縣域決策和政策執行的主動性和能動性，這很大程度上突破了整體性和抽象化的治理主體形象，從而使我們看到了政府內部中具體的、有主體意識的“戰略性羣體”和“多重形象的”政府官員。

毫無疑問，縣鄉領導幹部，特別是作爲地方政府一把手的縣委書記，在縣域政治、經濟發展和社會治理中扮演着重要的角色和作用。但如果我們將影響縣域政府治理的其他能動者也納入到分析視野中，我們會發現，縣域治理中的能動者將不僅有縣鄉領導幹部，而且還有商人、混混、釘子戶和普通民衆等其他能動者。所以，如果我們能關注到縣域政府治理中的不同能動者，那麼關於縣域政府治理主體的結構研究不僅會變得更爲全面、客觀和豐滿，而且也便於透視政府治理能動者之間的結構關係、規則運用和治理能力等政府治理實踐中必須面對和解決的問題。

筆者秉承定性研究方法的傳統，於2012年至2018年的暑期在中部D縣開展田野工作。文章的案例均來自筆者在D縣的觀察與體驗。

02

縣城：能動者的權力江湖

從目前縣域治理中具有影響力的行爲主體看，至少有以下幾種類型能動者，他們是領導、普通幹部、商人、混混、釘子戶和普通民衆。

（一）領導

領導是指具有實權的縣級、科級領導幹部，也即基層幹部通常所說的“領導幹部”，具體包括縣四套班子（縣委、政府、人大、政協）中的縣級領導和各鄉鎮、縣直部門的正科級領導。這些領導幹部對縣域政策和具體事務一般具有決策權和最終處置權。也就是說，這裡的領導不包括縣域中不具有實質性權力的副職和其他副科級幹部。因爲在一個縣域的政府組織中，其層級化不顯著，副職對具體事務幾乎沒有支配權，主要是具體政策的執行者和具體事務的操作者。所以，這裡所說的領導不同於海貝勒等人所說的“戰略性羣體”，因爲“戰略性羣體”涵蓋了所有的副科級幹部。而是如樊紅敏所說的“領導，就是在組織中發揮領導作用的人，是運用各種影響力帶領、引導或鼓勵下屬努力實現目標的人”。

（二）普通幹部

普通幹部是指對縣域政策和具體事務的執行者和操作者，主要是那些對政策和事務不具有最終決定權和處置權的一般副科級幹部和普通公務人員。事實上，在縣域的實際運作和具體生活中，我們很容易將領導和普通幹部區分開來。

首先，領導對財政、人事和一般性事務具有支配權，往往具有一定的隱性收入，其生活水平比普通幹部要高。

其次，領導和普通幹部最大的不同在於他們對自身職業目標的定位不同。

在我們訪談中，領導對自己的定位是“幹事業”，即在本地或本部門幹出一番看得見、摸得着的成績，以獲得上級領導的肯定，同時顯示自己的能力和成就。即使是對自上而下的政策，領導也比一般幹部更爲積極，總是琢磨着如何創造性地提前完成任務。普通幹部則不同，他們給自己的定位是“幹工作”，即工作只是自己的飯碗，把分內的事情做好就可以，所以他們並沒有像領導那樣積極、主動。也正因此，那些想“幹事業”的領導總是抱怨下屬工作不積極，人浮於事，他們在推動工作時，主要依靠那些素質好、想進步的年輕人。

比如我們在調查中發現，縣域內的許多普通幹部都有兼職，或是在外面做自己的生意；或是在網上炒股；或是經營自己的網店。根據我們的訪談和觀察，在基層普通幹部中，只有很少的人只依靠自己的工資收入生活，用他們自己的話說，他們大多數人在正常的工作之外有點自己的“小事業”，比如開設各類培訓班、承包林場、山場、經營本地土特產、通過微信和網絡經營某種商品。

（三）商人

商人是指那些資本雄厚、人脈廣泛，對縣域經濟、政治和社會治理具有影響力的大商人，以區別於從事一般性、日常性經濟活動的商人。由於縣域社會比較小，有頭有面的人都被大衆所熟悉。比如D縣有名的本地商人共有三位，都是本縣的房地產老闆，並且也都是因房產發家，最後涉及酒店、運輸和旅遊開發等。商人的主要特徵就是“拿項目”，即承接政府的各類項目，包括道路、橋樑、公園、廣場等基礎實施建設項目和房地產開發項目，以及其他涉及農、林、水、電、旅遊、環保等項目。

而無論是自上而下的項目，還是縣級政府自身開發的項目，最終都要在縣域社會內落地生根。所以，縣域政府是諸多項目的實際操作者和“發包者”，那些最終使項目落地的大商人自然與政府關係密切。由於政府是由具體的領導和普通幹部組成，所以，大商人實際是與對項目具有支配權的領導關係密切。

（四）混混

混混是指那些不僅具有一定的貨幣資本，且具有暴力資源的人，也即一些學者所說的“地方勢力”。混混之所以能構成縣域治理的能動者，是因爲他們對縣域的社會治安及其引發的社會治理問題具有較大的影響。混混的主要行爲特徵就是“爭地盤”，即在娛樂業、運輸業、建築原料、河道、屠宰場、酒店等行業中爭得一份利益，或對其中的某個行業進行壟斷性經營。

與其他能動者不同，混混們主要依靠拳頭和暴力威脅在縣域發展中分得一杯羹，並通常會涉及黃、賭、毒等非法生意。大商人與大混混的界限有時會變得模糊，因爲一些大商人是由大混混轉變而成，即那些發了財的大混混，金盆洗手，投資正當行業，轉型爲大商人。縣域內的混混較爲固定，因爲都是本地人，即我們通常所說的地頭蛇。而一些大商人則具有流動性，是外地人，這些外地商人一般具有隨着縣級主要領導的流動而流動的特性。

值得一提的是，一些混混通過村委會選舉成爲了村幹部。這些具有混混背景的村幹部敢於得罪人、敢於對付基層政府難以對付的釘子戶——有時不免使用暴力，因此受到縣域政府的重用。比如D縣幹部說，現在的村民不怕基層幹部，但怕混混，特別是對於諸如徵地拆遷的工作，有時僅僅靠基層政府的力量是辦不到的，必須依靠混混的資源。換言之，基層政府之所以默許混混參與其治理過程，正是由於混混能“擺平”基層政府的治理對象。

（五）“釘子戶”

釘子戶是指那些爲了捍衛或爭取自己權益與政府抗爭的人或羣體。釘子戶之所以成爲縣域治理的主體之一，在於他們敢於採用一些非常規性的利益訴求方式，從而中斷政府常態化的治理秩序。更爲重要的是，釘子戶的行爲一般具有“示範”效應，會引發連鎖反應，從而產生無數釘子戶，最終使政府治理陷入困境。如果要使治理過程持續，政府必須想盡各種辦法拔掉這些“釘子”，各式各樣的治理技術也會隨之產生。

從縣域實踐看，釘子戶有強勢釘子戶和弱勢釘子戶之別。強勢釘子戶中又有三種類型：

一是懂得“大道理”型。這類釘子戶善於站在道德制高點上，用國家意識形態的話語與基層領導講理，並經常手持《人民日報》或領導人的會議報告，從“人民利益”的立場上指責基層官員，從而顯得自己的談判有理有據。

二是屬於仗勢欺人類型。這類釘子戶自身或家庭擁有一定的勢力和背景。比如在D縣沿江路的開發項目中，涉及一棟需要拆遷的老宅。據說這個老宅的家族中有許多廳處級官員，所以當地政府在拆遷補償時給予了特殊關照。即使如此，負責談判的代理人不斷想獲得更多的好處，以致項目中斷了兩年。

三是膽子特別大，吃不得半點虧、寸步不讓的類型。這類釘子戶不僅敢於而且勇於與政府對抗，一旦覺得自己利益受損，什麼方式都敢用，且不達目的勢不罷休。媒體上經常報道的打橫幅、寫標語、遊行示威等“街頭政治”行爲，以及“史上最牛釘子戶”的表演性抗爭，大多符合這類釘子戶的行爲特點。

與強勢釘子戶不同，弱勢釘子戶一向老實本分，甚至懼怕政府，他們成爲釘子戶是一種無奈和被動。弱勢釘子戶的抗爭形式除了拒絕簽字、拒絕配合之外，一般不懂得大道理，也不懂得如何談判，更不善於採取吸引眼球的方式進行對抗。但一旦政府逼急了（比如強制執行），他們也會“絕地反抗”，比如自殺等極端的方式反抗。雖然強勢釘子戶也會用極端的方式，但他們的心態和抗爭目標往往不同，許多強勢釘子戶的抗爭是一種不服氣、不服輸的心態，其目標往往是夾雜着“個人利益最大化”，而弱勢釘子戶的抗爭往往是一種無奈、是對變遷的恐慌心態，其目標是爲了尋求最基本的生存和生活保障。

（六）普通民衆

普通民衆指那些在縣域治理中人數衆多、卻是分散的、勢單力薄且專注於自己如何“過日子”的人羣。也就是說，相對於釘子戶而言，大部分普通民衆是安分、老實、隨大流的。普通民衆的行爲特點是對公共事務不太關心，以家庭爲核心，過好自己的日子。雖然普通民衆不具有政治參與文化，但是在日常治理中，普通民衆的沉默或對公共規則的淡漠往往也會導致縣域公共治理的困境，導致難以實現公共利益。

03

權力版圖：能動者的碰撞與較量

雖然各個能動者與縣域治理的實踐活動相互關聯，交織運行，但在縣域政府治理中，最具影響力的能動者是以政府爲主體的領導和普通幹部與政府治理對象爲主體的釘子戶和普通民衆。甚至可以說，基層政府與社會的互動，很大程度上其實是縣域政府中的領導和普通幹部與縣域治理中其他能動者之間的互動。因此，這兩大能動者的關係構成了縣域治理主體的主要結構關係，從中我們也能較爲形象地理解政府與社會、官與民之間的關係。

（一）領導與其他能動者之間的關係

1.領導和普通民衆的關係：“遙不可及”

雖然縣域政府是離普通民衆最近的一線政府，但我們在所調查的縣域發現，如果普通民衆試圖與縣委、縣政府的主要領導會面，至少要經過三重門，第一重是政府大院的保安，第二重是政府大樓電梯口的設有密碼的玻璃門，第三重是縣主要領導辦公樓層的鐵門。鐵門平時都上鎖，由領導的秘書把守着。所以，對於一個普通羣體而言，如果他們想去見縣主要領導，那是件相當困難的事情。

2.領導與釘子戶的關係：“避而不見”

普通民衆都很難見到領導，如果釘子戶想找縣主要領導上訪，那更是難上加難，因爲領導對釘子戶一般採取迴避的方式。例如，爲了躲避那些前來政府大院上訪或羣訪的民衆，縣主要領導很少從政府大門出入，而是坐電梯到地下車庫直接離開。雖然2008年出臺的領導大接訪制度要求縣主要領導每週要接訪羣衆1次。但只是奧運會、“兩會”等重要敏感時期才接訪，以控“京訪”。正常時節的接訪大多是儀式性的，即在接訪室與民衆面談1小時左右離開，由其他副職的縣領導（人大、政協的居多）主持和接訪。總之，即使在一個小縣城裡，普通羣體都很難見到作爲書記、縣長的縣主要領導，儘管他們也是基層幹部，但他們與基層民衆的距離已相當遙遠。

3.領導與商人的關係：“稱兄道弟”

與對待普通民衆和釘子戶不同，領導對商人是熱情甚至是殷勤的。事實上，領導的一些業餘時間是與商人共度的，他們一起吃飯、打牌、休閒。在2012年公車不能私用、公款不能消費後，商人的車便成爲領導私用時的專車，領導的賬單則由商人搶着付款。領導與商人的關係似乎更爲親密了。這親密關係的背後往往有着共同的利益紐帶——項目。縣域的一些重點項目，大多數是被那些與領導關係密切的商人承接。有些項目通過“圍標”、“邀標”和“流標”等形式，幾乎都是爲這些商人量身定做。

除縣領導外，縣域內作爲政策具體操作者的部門領導和鄉鎮領導其實也與商人關係密切。以我們調研的D縣爲例，在商人的許多項目中，大部分都有領導的參與。比如，對於徵地拆遷而言，許多領導十分積極，因爲徵地背後項目所產生的利益都有他們一份。領導與商人的關係也可以從政府招商引資工作中得到充分展現和說明。D縣政府的招商文件中，甚至有對商人採取“保姆式服務”的措辭。

4.領導與混混的關係：“愛恨交織”

在縣域，有名的混混同時也是本地有名的商人，所以那些成爲大商人的混混與領導幾乎也是“稱兄道弟”的關係。混混因爲可以在諸如徵地拆遷等政府難以應對的治理事件中發揮作用，被領導們表揚爲“工作得力”，對他們喜愛有加。但是，由於大部分混混都可能參與黃、賭、毒等非法生意，並且時常因欺行霸市而影響社會秩序、激發社會矛盾導致民衆上訪，從而加重領導治理負擔，甚至引發治理風險，令領導不滿。所以，領導有時必須在姿態上或實際行動上對混混進行打壓，以平民憤。

（二）普通幹部與其他能動者之間的關係

理論上講，普通幹部與領導的關係應該是“執行和命令”的關係。但在現實中，可能只有那些想被提拔的年輕人才會真正做到完全服從領導的意願。大多數普通幹部雖然會按照既有的規章制度做好自己分內的事，但一旦需要做一些得罪人的事，比如對付釘子戶，他們便難以按照領導的意願執行，而是採用消極和怠慢的態度。因爲普通幹部打心裡都不願意得罪人，更不願意與民衆、釘子戶起衝突，所以，一般得罪人的事，普通幹部是不會去做的。這時，混混就要上場。混混之所以與領導、普通幹部的關係都比較密切，是因爲當普通幹部不積極時，混混願意衝到前線去支持領導的“事業”。所以，在基層治理中，混混是用來得罪人的，因爲混混不怕得罪人。

普通幹部爲何變得消積懈怠，不去“得罪”民衆和釘子戶，很大原因在於公共輿論和網絡媒體發達的情況下，普通幹部的非正式行爲容易導致公衆的譴責，或承擔相應的責任。出於對自身利益和職業安全的考慮，普通幹部的理性行爲是“不做事”，或是做個不得罪人的“老好人”。所以，基層普通幹部和普通民衆之間的關係不再像稅費時代那樣緊張，而是“客客氣氣”的，誰也不得罪誰。不願意積極做事的普通幹部自然與基層民衆之間的交往變少了，關係也就相應地變得疏遠，既沒有緊張的不良關係，也沒有親密的良好關係。

04

能動者規則的非對等性

在理論上，治理通常被認爲“是一種用於處理廣泛問題和衝突的方式或機制，在此過程中，政府和各種非政府行爲主體通常通過談判達成彼此滿意和對彼此具有約束力的決定”。但在現實中，如果沒有基於共識和公共利益的原則和是非標準，那麼不可避免的結果是“會哭的孩子有奶吃”。於是，那些有關係有背景的，或是膽子特別大、敢於並善於向政府對抗的能動者，往往能突破基本的公共準則，依據特殊的政策和規則達到自己的目標。

縣域基層治理的困境在於，一旦各方能動者對規則和資源的使用喪失了基本共識和“公共性”時，那麼基於合作的“善治”便難以達成。以縣域的徵地拆遷爲例，那些不依照規則行事的強勢釘子戶，往往能獲得特殊政策或特殊規則對待，從而成爲縣域城鎮化過程中獲利最大的羣體。因爲縣域政府往往突破常規，運用“擺平”和“搞定”的邏輯，應對那些不依常規行事的強勢釘子戶。比如縣域政府會採取諸如給予享受低保、特殊救助款等利益誘惑的方式，收買這些不遵守公共規則的強勢羣體。

一旦當“擺平”和“搞定”、“策略主義”的邏輯成爲縣域治理術中的常態技術時，基層治理將越來越失去其公共性和政治性。如縣域政府在弱勢的能動者面前表現得很強勢，是個盛氣凌人的強者；而在強勢的能動者前卻表現得很弱勢，是個畏縮的弱者。這種欺軟怕硬的姿態和行爲將會加劇基層治理技術和治理規則使用的個體化、隨意性，從而導致縣域政府在公共治理中喪失應有的權威和能力。更爲重要的是，縣域政府治理的去政治化反過來會進一步加劇基層治理結構和治理能力的失衡，進而加劇基層公共品供給和公共利益分配的不平衡，這無疑會加劇損害原本認同度極低的基層政府形象。

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分利秩序：權力失衡的政治後果

在規範性層面討論治理結構時，研究者一般都強調多中心、多主體的網絡化治理，並認爲這樣的治理結構纔有利於實現各行動主體之間的利益。更爲重要是的，這種規範性治理結構理論背後往往暗含着治理民主化的價值取向，從而在理論上使“政府治理”不同於“政府管理”。然而，在具體實踐中，能動者之間實現利益均衡以及民主化的前提是所有能動者之間在規模、所擁有的資源和能量等方面相當，否則，各能動者間的談判或博弈就難以實現均衡。

縣域政府實踐的一個明顯特徵是治理主體結構的非均衡性，即領導幹部與普通大衆相脫離，而與商人、混混等強勢羣體的關係較爲緊密。比如D縣也採用了“土地－財政－金融”三位一體的城鎮化發展模式。但這一模式背後有着具體的能動者，即獲取土地財政的政府和擁有金融資本的商人。土地收益成爲這兩者的共同利益基礎。從這一角度看，“土地－財政－金融”的一體化實質是縣域政府和商人的利益聯盟。之前不入流的混混之所以能加入此利益聯盟，是因爲土地在開發之前必須經過徵地拆遷這一環節，混混恰恰在這一環節中發揮着重要作用，且能有效地應對因徵地拆遷而涌現出來的“釘子戶”。

由於土地收益十分凸顯，作爲能動者的政府與強勢羣體的行爲也表現得極爲充分，其利益聯盟的特性也較爲顯著。但事實上，政府和強勢羣體在土地收益方面形成聯盟，也會在其他公共利益領域聯盟。比如，大量轉移支付資源以農業、林業、旅遊、環境等綜合開發項目的形式自上而下到達縣域政府，這爲地方強勢羣體與縣域政府結盟提供了巨大的資源空間與條件。各類項目被強勢羣體承攬，基層政府領導幹部也從中撈取好處，並與強勢羣體之間形成灰色利益鏈條，結成合謀套取公共資源的利益聯盟。一旦政府與強勢羣體之間形成了利益聯盟，政府就很容易在市場行爲中偏向於強勢羣體而損害普通民衆的權益，強勢羣體也情願協助政府以“擺平”各類不穩定因素，基層治理結構由此失衡。

利益聯盟和治理結構失衡的直接後果是形成一種以牟取公共資源爲目標的“分利秩序”，進而導致“基層治理的內卷化”。所以，如果我們不分析治理中各個能動者的結構特點，僅僅從規範性角度討論治理主體結構，就容易認爲治理主體的多元化、多層次性意味着單一權力向多元權力的轉變，意味着治理的民主化，從而看不到其中的規則和資源的運用特點，以及治理主體之間的結構特徵、政府治理能力和相應的社會秩序問題。

因而從縣域治理能動者及能動者結構的分析我們可以很清晰地看到，縣域治理結構關係的優化實質是對基層政府形象和公信力的重塑。這也是十八大以來反腐與掃黑工作的具體目標，其最終指向就是提升基層政府在現代社會複雜利益結構中的治理能力。