白重恩：爲什麼特事特辦在中國帶來了經濟的增長？

白重恩，清華經管學院院長、弗裡德曼講席教授（資料圖）

5月18日，中信出版集團聯合北京大學國家發展研究院，邀請北京大學國家發展研究院名譽院長林毅夫、清華大學經管學院院長白重恩、北大國發院金光講席教授盧鋒和北大新結構經濟學研究院副院長王勇參加了《中國與西方：當前經濟、政策與應對》新書分享研討會。白重恩發表了《中國經濟的新階段與地方政府的新角色》的主題演講。

以下是白重恩的發言實錄：

中國經濟的新階段與地方政府的新角色

講到地方政府的新角色，首先我們要考慮一下政府在經濟發展中能起什麼樣的作用。

關於政府的作用，有一些很傳統的思考，這些都是在文件中講了很多。總體來說，我們可以把它叫做一個市場制度的體系，這個體系是普惠的、正式的制度，包括政府對於人身安全的保護、對於產權的保護，執行合同，政府在收入分配上要起一定作用。另外政府還可以抗爭市場失靈，包括提供公共品、匡正外部性還有信心不對稱的問題。

另外，如果我們的經濟不是一個完全競爭的市場，還有一定的壟斷，特別是如果有自然壟斷，政府還有責任要對壟斷進行歸置。

這是傳統的教科書中談到的政府的作用。

除了這個以外，政府還有一些作用。有的時候經濟中有多重均衡，我們希望從一個低水平的均衡向高水平的均衡遷徙的時候，就需要有一定的協調。尤其是如果我們現在的一些作爲可能會影響到未來在什麼樣均衡上的時候，我們可能要做一些計劃，希望未來這個市場能夠收斂到一個比較高水平的均衡，這是教科書裡面尤其是發展經濟學的教科書裡面也會說到這樣的問題。

剛纔我們講到的是希望有一個完整的、完善的市場制度體系，政府在其中起這樣的作用，然後在這個基礎之上做計劃和協調。

但是如果我們所面臨的普惠的正式制度不怎麼完善，那麼政府應該怎麼辦。在發達國家、在新興市場中，包括在中國我們的市場經濟制度並不是那麼完善，比如產權保護還不完美，制度有不合理的地方，有的時候市場準入有諸多不合理的限制，尤其是對民營企業。要素市場也不完全平等，不同的企業獲得要素的難度會不一樣。

另外，有的時候因爲我們不同的部門制定不同的政策，所以還會出現制度打架的這種情況。也有時候制度空缺的時候，並不代表着沒有規定你就可以要做什麼就做什麼，往往是制度空缺的時候就什麼都不能做。公共品的提供也不充分，我們很多規章制度遵從的成本比較高，這一些都是一些制度不完善的地方。

在這種情況下，政府應該起什麼樣的作用？包括地方政府能起什麼樣的作用？如果說看制度不完善的問題是不是也影響到我們國家，那麼看世界銀行的指標體系，它是一個營商環境的排名，在2015年的時候，在189個經濟體中，我們的總體排名是第90，有的指標排在比較後，比如說辦理施工許可證189個裡面排到第179。至少在改革開放以後相當長的時間內，正式的市場制度、體系並不那麼完善。如果我們看這幾年的指標這些都有了很大的進步，那是因爲我們這幾年在營商環境的改善方面，政府做了很大的努力。

要理解中國過去的增長，可能就需要回答這樣的一個問題，中國經濟是如何在正式的經濟制度並不健全的情況下實現快速增長的，這對我們要談今天的問題，在新時代地方政府要做什麼也是有關的，因爲畢竟還有歷史的依賴性。

我和我的合作者就認爲我們是一系列的非正式制度的安排，是幫助了中國的企業能夠克服這些營商環境上諸多的障礙，來幫助中國經濟實現了比較快速的增長，我們把這個叫做特事特辦。

在講特事特辦之前，我也想說如果普惠的政治制度不怎麼完善，最好是完善制度。但是也有的時候完善制度不是一蹴而就的，它需要時間和努力。即使是現在來看，我們也不可能實現在一夜之間我們的制度都會比較完善。

在制度不完善的情況下，又沒有辦法很快來使它更加完善的情況下，剛纔我們說的特事特辦可能就是我們的一個出路。

所謂的特事特辦是指我們的地方政府幫助一部分民營企業突破正式制度上的一些不利規則，從而幫助這些企業進入市場，在市場中生存，並且成長。

這裡面剛纔我們說的各種各樣的問題都有可能得到地方政府的幫助，比如說產權保護不是很完美的時候，我們有的時候企業就想着說能不能讓地方政府參與我的經營，我們早期的鄉鎮企業很多就是企業找到政府，讓政府成爲它的股東之一，這個時候政府就對這些企業的產權能夠做更好的保護。

現在可能不一定是政府來做，我們有一些民營企業和國有企業合資來形成混合所有制的企業，一定程度上也會覺得更加安全，也會覺得有一些業務比較容易獲得資金，獲得其他的要素也會比較容易。當然這地方就是有特事特辦。

如果說我們認爲特事特辦是帶來中國經濟增長的一個重要原因，就需要回答兩個問題。

剛纔我們說的這個特事特辦在很多國家都有，都普遍存在，爲什麼中國的特事特辦就帶來了經濟的增長？而在很多國家這個特事特辦沒能帶來經濟的增長？中國有什麼特殊的地方？我和我的合作者發表了一篇文章，我們就講這樣的問題。

第二個就是我們這樣特事特辦的非正式制度，它不是普惠的，不是每一個企業都能成爲特事特辦的受益方。那麼地方政府是如何做到有選擇地提供這些幫助？地方政府能選對這些企業嗎？如果它自己選不對，能不能找別人來幫助它選對這些企業？只有受惠的企業足夠大、足夠的多，這樣特事特辦的制度才能夠有效地促進整個經濟的增長，所以這是第二個問題——特事特辦的理論如何解釋中國如此大規模民營企業的成長，這個也是我和我的合作者在這方面做了一些數據的工作。

爲什麼特事特辦在中國帶來了經濟的增長？

關於第一個問題，爲什麼特事特辦在中國帶來了經濟的增長？它可能對經濟增長帶來的好處超過了成本，我們認爲這裡面有三個方面。

一是中國的地方政府有強大的行政能力，可以用來爲選定的企業伸出援助之手，這個援助之手有一些是幫助企業克服制度上的一些障礙，包括克服不利的市場準入的限制，改善基礎設施，提高辦事效率等等。也有的時候是爲企業以優惠的條件來提供要素，包括土地、信貸等等，甚至有的時候幫助企業來應對它的競爭對手。

有一些是會對整體的經濟效率都有幫助，但有一些也會存在某些企業得到了好處，可能對其他企業就不一定是那麼好的一個消息，因爲要素的供給是有限的，有一些企業以優惠的條件獲得要素，其他企業獲得要素就更困難，阻止競爭對手的進入，對於潛在的進入者顯然是不利的。但是我們認爲至少在相當長的一個階段，中國的地方政府它是幫助企業，而且幫對了企業，伸出了援助之手，而這一些主要是幫助企業克服一些制度上的障礙。

爲什麼政府有了能力這麼做，它會不會去做，它還要看有沒有激勵這樣去做。我們認爲在中國我們的地方政府官員出於發展地方經濟的責任感，或者是希望通過他們這些努力來獲得政績或者是晉升的機會，所以地方政府具有支持特事特辦比較強的動力，而且不管是出於責任感，還是出於獲得政績的需求，他都會努力地選擇支持那些效率更高、規模更大、更具發展前景的企業來支持，這就爲整個經濟的增長帶來了動力。

第三是中國有多個地區，這個特事特辦的一個問題是如果這個地方政府已經支持了某一個行業的一個企業，它可能就不會再支持同一行業其他的企業，因爲它要爲它已經支持的企業來保護市場。

如果是這樣，那麼可能競爭就受到了約束，但是中國有很多的地區，潛在的進入者如果在一個地區獲得不了支持，可能在另一個地區獲得了支持，我們一個很重要的發展是中國的全國大市場在改革開放到現在是在不斷地形成，現在還在強調形成統一的大市場。只要你是一個統一的大市場，這個企業在什麼地區關係都不大，我在這個地區得不到支持，我到那個地區得到支持，我就可以參與整個經濟的發展進程中，這是爲什麼我們認爲特事特辦制度可以起到幫助。

爲什麼有這麼多的企業得到了幫助？我們認爲除了地方政府直接爲一些企業提供特事特辦以外，還有通過國有企業來提供特事特辦。剛纔我也講到，現在有一些民營企業通過跟國有企業來形成混合所有制企業，來讓他們更容易獲得資源，更容易獲得市場，更容易獲得合同。

“特事特辦”存在的問題

當然這個特事特辦剛纔我們說到不是所有企業都普遍的受惠，它有它的問題。首先如果特事特辦是用來降低制度成本，它帶來的問題還不是太大。但如果特事特辦是爲某些企業提供更多的資源，這就造成資源配置的扭曲，我們認爲2008年之後地方政府通過地方政府融資平臺，通過土地的收入掌握了更多的財務資源，那之後呢，這種特事特辦帶來的扭曲要比之前大一些，這是一個問題。如果地方有太多的資源，特事特辦反而是不利了。

第二個，可能加劇地方保護，剛纔這個我已經說過了。

第三個，能否繼續選對特事特辦的對象。過去在經濟發展的早期，我們大概對照一下週圍的鄰居中，他們過去20年，過去15年做什麼，我們大概就知道我們現在的經濟發展哪些領域會是比較有前景的。因爲那個時候選對特事特辦的對象相對比較容易，而隨着我們經濟發展的水平越來越過，跟在其他人之後在走，已經變得越來越難。當你接近經濟發展前沿的時候，我們當然很多領域還在前沿之後，但是有一些地方逐漸地接近前沿，這時候要選對特事特辦的對象就變得越來越難。

也有的時候特事特辦的對象可以濫用特事特辦的機會，也有的時候因爲特事特辦不是所有企業都能享受到，外資企業比較難以享受得到。有時候他們也享受得到，但是他們覺得這個不公平，所以特事特辦也有時候會造成中國和貿易伙伴之間的摩擦。

特事特辦和普惠的形成之間，如果說地方政府它覺得我特事特辦就能解決問題，它就沒有很強的動力來改善普惠的制度，這可能也是一個問題。

地方政府在新時代的新角色

我們今天的題目是在新時代地方政府應該起什麼樣的作用？剛纔我跟大家分享了，我們認爲特事特辦的模式可能有一些就不再能夠繼續起正面的作用，所以我們需要探索新的角色。

當然在今天一個特殊的情況下，地方政府對於疫情防控起到非常重要的作用，剛纔林毅夫老師也強調了地方政府不應該層層加碼，能夠進行智慧的疫情防控，應該是當下地方政府重要的角色。

如果從更長期來看，剛纔完善市場經濟制度不是一蹴而就，所以在這個過程中，咱們還不能很快地達到市場經濟制度完善的過程中特事特辦能起到一定的正面作用，但是長期來說，仍然是一個比較完善的市場經濟制度，普惠的制度，對整個經濟的發展會更好，帶來的扭曲，帶來的負面影響也更少。

所以這方面我們政府在做很多的努力，包括中央政府和地方政府都在做，一個方面就是降低遵從的成本，我們放管服的改革，使得我們企業去註冊變得更加便利，在很多方面都變得更加便利。所以如果我們看世界銀行那些指標，我們這些年有了很大的進步。

另外，改善公共服務的提供，包括降低獲得服務的成本，這方面我們還是過去做了很多，但是還是有繼續改善的努力，尤其是我們一些特別的短板，比如說農民工子弟的教育，這是一個非常重要的公共服務，對於中國的長治久安，對於我們長期實現共同富裕都是有基礎性的作用，但是這方面還需要各級政府，包括地方政府和中央政府都作出更大的努力。

另外，我們市場經濟制度中不完善的地方，是居民和企業它有最深的感受，當他遇到問題的時候，他就會知道哪些地方哪些制度需要去完善，如果我們能夠讓企業和居民更多地參與制度完善的過程，可能我們完善制度就會變得更加有效率，也更加有針對性。

但在市場經濟制度仍然不能一夜之間完成的時候，我們仍然需要地方政府敢於作爲，加強服務，要切實地解決一些我們的制度不完善所帶來的問題，這是一些地方政府繼續要起的作用。

更新的一些，我們前面講到有的時候我們經濟發展需要有協調，從一個低水平的均衡到一個高水平的均衡。在我們地方的規劃中，這個就很重要，有的時候我們現在的產業都是產業鏈起到很重要的作用，如果要在產業鏈不同的環節都能夠協調得好，整個產業鏈才能夠發展，這個時候地方政府的這種協調作用往往就很重要。

但是有的時候我們地方政府做規劃的時候，尤其做產業鏈規劃的時候，只看本地不考慮跟其他區域的協調，每個地方要求自己的產業鏈要完備，這個時候往往效率不是很高，因爲我們有的地方它的經濟體量不夠那麼大，不能容納整個全產業鏈，也不一定是它當地的優勢，所以當地方政府做產業鏈規劃的時候，應該考慮到區域間的協調。

一些新的趨勢，比如說雙碳目標。雙碳目標的實現，就使得有一些區域規劃，尤其是區域的能源規劃和相關的基礎設施的規劃就變得尤其的重要。我們要利用新能源，就需要有其他的能源來參與調峰，有包括一些儲能的設施，不同類的能源放在一起互相支持，能源使用的效率就會更高、更綠色，這個往往需要有規劃。而這個規劃要在全國統一來做，其實是相當難的，因爲不同地區它的調峰手段跟當地的條件有緊密的關係，所以地方政府要起到這樣的作用，才能夠使得我們的雙碳目標更有效的實現。

數字經濟也給地方政府帶來了新的需求，首先是相關的基礎設施。

另外是數字經濟能起作用，首先要有數據，地方政府有各個不同的部門，他們的政務數據除了供政務使用以外，有的也可以有商業使用，比如說稅收的數據，可以幫助銀行更好地判斷一個企業它面臨的風險是什麼樣，未來發展的前景是什麼樣，所以對企業的信用判斷是很重要的。政府能不能有效地組織好政務數據，使得它能夠發揮更大的社會價值。數據治理和數據交易市場的建立，也需要政府起作用。智能汽車的發展顯然也需要地方政府爲相關的基礎設施作出比較大的投入。

另外就業市場，我們還是有信息提供，還有匹配不是很有效率的地方，如果地方政府能和企業合作，尤其是和那些高技術的企業合作，利用智能化手段提供更好的就業服務，這可能也是地方政府應該做的，而這些往往是企業本身比較難以做到的。所以我覺得在新的時代，隨着新的技術變得可能使用，也對經濟的影響更大。隨着雙碳目標變得更加緊迫，我們地方政府是有一些新的角色要它來承擔的。

我就跟大家分享到這裡，謝謝！