司法體制改革的關鍵
季衛東
作者簡介
季衛東，1957年出生於南昌市。1983年從北京大學法律學系畢業後留學日本，獲京都大學法學博士學位。1990年就任神戶大學法學院副教授，1996年升任教授。1991年至1992年期間爲美國斯坦福大學法學院訪問學者。現任上海交通大學凱原法學院教授、院長。兼任日本法社會學會理事、亞洲太平洋論壇（淡路會議）研究委員會委員、清華大學公共管理學院CIDEG學術委員、浙江大學光華法學院教授委員會委員、北京大學憲法與行政法研究中心客座研究員等。主要研究領域爲法社會學、比較法學、中國法與政治。
核心觀點
既有的司法體制中存在的地方化與行政化傾向，一直妨礙着司法獨立原則的承認和推行。
法官人事改革需要從解決具體問題起步，並通過人事制度改革來推進案結事了、平定糾紛，進而重構我國的社會秩序。對此，其中最重要的是司法獨立和司法公開。
加大對司法活動的監督，應着重發揮當事人的代理律師對司法的監督。要在人事制度上推行專業化、精英化路線，爲此應該把員額製作爲切入點。通過員額制精簡法官的規模，讓最優秀的專業人才擔任法律判斷者的工作，決定對公民自由和財產的取捨予奪這樣極其重大的事項。
司法獨立的前提：去地方化和去行政化
從法治中國建設的角度來看，司法獨立原則能否真正確立，具有決定性意義。但是，在當代中國，中國特色的政治原則和司法腐敗使得人們對司法獨立在中國的現實可行性產生了根深蒂固的懷疑。本來，司法獨立是司法公正的保障，然而在反腐敗的呼聲中，司法獨立似乎反倒蛻變成了司法公正的障礙。這是中國特有的現象。
另外，既有的司法體制中存在的地方化與行政化傾向，也一直妨礙着司法獨立原則的承認和推行。司法的地方保護主義被認爲是司法不公正的典型表現。審判與行政不分，也爲權力干預司法打開了方便之門。爲此，2013年下半年召開的黨的十八屆三中全會，提出了一個全面改革的方案，其中非常引人注目的舉措是通過去地方化與去行政化，加強檢察機關和審判機關的獨立性。衆所周知，地方化與行政化是中國司法的兩大病竈。因而三中全會在這方面進行改革的決定獲得了高度評價。
首先來看地方化的問題。由於各級地方法院和檢察院在人事、財務以及設施等方面完全受制於同級黨政權力，案件管轄的範圍也取決於行政區劃，使得司法活動不可能獨立，因而也就很難公正。司法的地方保護主義四處蔓延，不僅嚴重損害了司法機關的信譽，也使得國家秩序碎片化。因此，十八屆三中全會決定推動省以下地方法院、檢察院對人財物進行統一管理，並讓司法管轄與行政管轄適當分離，目的是通過司法體制逐步去地方化的舉措確保實施規範的統一性，建立起“法律共同體”。
需要注意的是，去地方化改革在具體實施之際，還面臨另外一個重大課題，這就是如何合理地、有效地重構最高法院與各省、直轄市、民族自治區高級法院之間的協調機制，進一步明確最高法院在全國法官人事考評、晉升以及司法預算方案審查方面的管理權限。檢察系統似乎也存在類似問題。
近來還有一種不可思議的現象更值得重視。當中央正式承認審判獨立和檢察獨立時，身處司法第一線的法官和檢察官不僅沒有歡欣鼓舞，甚至還突然表現得憂心忡忡、顧慮重重，不敢接受獨立的地位。這簡直就是“葉公好龍”的故事重演。現在檢察機關害怕獨立之後公訴的證據基礎會削弱、刑事偵查的質量要求得不到公安部門的支持，在法律監督方面也會出現有心無力的場面。而法院則害怕獨立之後的地位會進一步邊緣化，司法經費得不到充分保障，判決執行率也會下滑。在基層，有些法官因工作太難、責任太大、待遇太低、風險太高而“三十六計、走爲上計”，有些地方的辭職者甚至已經達到相當規模。
再來看去行政
化的改革。審判權與行政權糾纏不清是中國傳統制度設計的特徵，官僚機構的思維方式、管理技術以及垂直監督的邏輯始終支配着辦案過程，使得司法獨立原則根本就無從樹立，保障權利義務關係明晰性、穩定性的法律文書既判力也無從產生。黨的十八屆三中全會決定在去行政化方面，其改革力度是空前的。最突出的一點是通過辦案責任制明確審判主體，改變“審者不判、判者不審”、責任歸屬不清楚的亂局。這就在實質上把審判獨立的概念從法院系統作爲整體的獨立拓展到法官作爲個人或合議庭的獨立，構成六十年來前所未有的變局。與此相應的各種步驟如果逐一落實，勢必在法院體制上導致革命性的變化。
因而從2014年開始，司法改革主要採取或者有可能採取以下三項非行政化的主要舉措：其一，削減庭長和院長的行政性權力，加大專業活動的權重，讓審判能力較強的庭長和院長直接進入辦案第一線。其二，重新定位審判委員會，矯正“多頭處理一案”、“集體會議審判”之類的流弊。其三，重新定位上下級法院的關係，矯正超越審級制度的監督機制，明確審判權之間的相剋性。
在去行政化改革之際，爲了確保司法獨立與司法公正相輔相成，防止司法腐敗乘機作祟，黨的十八屆三中全會決定還推出了若干配套舉措。例如建立符合專業特點的司法人員分類管理和身份保障制度，使法官、檢察官等法律專業系列與行政官的公務員系列漸次分離；通過審判過程和檢務的透明化、判決理由和案例的公開、執行情況的公開以及制度化司法參與等方式杜絕瀆職枉法現象；改進司法職權的配置，健全分工、制衡以及整合的機制，等等。
但是，去行政化的有關改革觸動了管理層的利益，在法院內部同樣遭遇了強大的阻力。很多庭長不願意放棄行政職務和權力，僅僅從事審判業務。而法官們則擔心從此以後沒有晉升途徑。提高審判長的待遇也受到行政管理人員和後勤部門的質疑。審判長在有權簽發判決書之後感到責任壓力太大，希望還是通過原有的領導審批方式分散或轉移錯判的風險。
法官人事改革從解決具體問題起步
司法改革到了體制層面，自會採取精簡編制和提高待遇的舉措，因而必然觸動現有的利益格局。法官的專業化、精英化是法官得以享有終身待遇的基本理由，也是司法獨立的前提條件。司法不獨立，審判機構就很難發揮減少交易成本的調整功能。但是，法院內外的利益衝突卻很可能把技術層面的問題轉化成意識形態層面的問題。因爲在中國的語境裡，一提起司法獨立，馬上就有人追問還要不要黨的領導云云。在這裡，我們不妨再次回到具體的問題，不必糾纏無謂的玄學爭論。
從不得不面對的現實問題出發，筆者在這裡只想討論大家最關心的兩個問題：第一，怎麼能夠案結事了？涉及終局判斷權的定位。第二，怎麼能夠監督腐敗？涉及司法獨立與司法公正的兼容性。
現在中國社會秩序遭遇的最大問題是往往沒辦法案結事了、平定糾紛。因爲有些事件的歷史背景複雜、加上司法權威不足、信訪的各種通道並存、基層解決矛盾的機制出現功能障礙，所以目前纏訟現象非常嚴重。一個案件可以沒完沒了地反覆申訴和處理，制度成本大幅度攀升，有關部門也手足失措。爲此中央政法委不得不在前些年專門發文，要求信訪部門及時作出決斷，做到案結事了。
可是我們怎麼能讓信訪部門來案結事了呢？信訪部門只是一個處理申訴和異議的行政部門，並不應該享有終局判斷權。在信訪系統的糾紛處理過程中，既沒有公正程序保障，又沒有律師代行辯護權，辦案人員的資質也沒有非常嚴格的認定手續，無論如何都不應該也不可能在這個地方一錘定音。
在現代法治國家，普遍的做法是讓法院來行使終局判斷權。因爲對法官資質的要求是最高的，案件的審理有公正程序、抗辯和論證、律師質疑、判決理由等一系列周密的制度安排作爲質量和公正性的保障。因此，原則上應該在終審法院案結事了。在極個別的情況下，也許還有不同
意見，那就需要啓動更加森嚴的審查程序，猶如處理對法規的異議。在很多國家，對生效判決的審查申請是由憲法法院來受理的，不能隨便提起。
有人或許會說，以現階段的國情和司法信譽，不宜把終局判斷權交給法院來行使。但頂層設計不能被既有的事實關係束縛和左右。涉及法律問題的解釋、判斷、決定如果不由司法機關作出，還有更適當的主體嗎？如果形成不同主體互相監督的格局，那就幾乎無法做到案結事了。如果說現階段中國法院的素質和程序安排難以保證終局判斷的權威性，那就改變它的素質和程序好了。
假如我們認識到必須由比較獨立的、中立的、公開的、公正的司法機關來行使終局判斷權，以真正做到案結事了，那麼應該讓什麼樣的人坐到審判席上、怎樣才能保證判斷的客觀性和精確性的問題就會提上議事日程，也不難找出適當的答案。對法官提出更高的資格條件並進行更嚴格的遴選、讓法官享有優渥的終身待遇、確保法院具有獨立辦案的制度條件、讓案件的審理和判決經得起來自不同立場的挑剔，如此等等，只有當這一切要件都滿足了的時候，由法院來行使終局判斷權就會名正言順，案結事了纔會有現實的基礎。
由此可見，從真正解決好案結事不了這個困擾中國的現實問題出發，完全可以合情合理地推演出司法體制改革一系列舉措的形式和內容，其中最重要的是司法獨立和司法公開。
第二個問題就是監督。腐敗問題不光在司法界存在，在各個領域都存在，行政部門甚至更突出。在這種情況下，監督當然很重要。但是事實證明，監督舉措可以一時見效，卻很難產生長效。怎樣纔能有效監督？怎樣控制監督的成本上升？怎樣防止監督權力肥大化導致另一種形態的腐敗？這些問題無從迴避。我們需要尋找一種長效機制，能夠切實減少腐敗現象。
爲此，首先需要找到某個最不容易腐敗的機構或者方式，讓它發揮防治腐敗的作用。找來找去，會發現其實還是司法機關比較起來最不容易腐敗。爲什麼呢？司法機關的決定必須嚴格依照法律，必須嚴格遵循程序公正的原則，必須使審理過程透明化，必須讓律師站在不同當事人的立場上反覆挑剔審理程序、法律推理以及判決理由，必須公開所有的案例讓專家學者反覆分析和推敲，這就使得腐敗的機會極大地減少了。也就是說，司法公開是最好的防腐劑。
當然適當的監督也是必要的。談到對司法活動的監督，其實最有利益動機和專業能力的監督者應當是當事人的代理律師。律師精通法律和審判技術，受客戶委託並對客戶負責，其監督必然更積極、更細緻、更有針對性。律師進行監督的成本是由當事人負擔的，當事人自然會注意對律師工作的考評。在律師正常發揮作用的情況下，司法的確是最不容易腐敗的。律師的不斷質疑，有利於提高審理活動的質量和公正性，有利於避免冤假錯案，從而有利於提高司法機關的權威和信譽。如此有效的監督舉措不採用，讓人百思不得其解。只要律師能夠發揮監督作用，司法獨立就不可能導致司法腐敗。恰恰相反，會成爲司法公正的堅固屏障。
司法獨立原則的落實，律師作用的發揮，還有一個前提條件需要考慮，這就是法官和檢察官的信譽。特別是法官的素質和專業水平非常重要，只有真正適格的法官才能獨立審判，才能與律師形成良好的互動關係。
可是目前我國法官規模太大、良莠不齊，實際上只有三分之一左右的法官在辦案，既不敢放手讓法官獨立審判，也不能推行法官的終身優渥待遇。由此可見，新一輪司法改革的方向是確立司法獨立原則，首先要在人事制度上推行專業化、精英化路線，爲此應該把員額製作爲切入點。
通過員額制精簡法官的規模，讓最優秀的專業人才擔任法律判斷者的工作，決定對公民自由和財產的取捨予奪這樣極其重大的事項。這樣的法官是有資格獨立審判的，也有資格享受終身優渥待遇以抵禦來自外部的各種干擾，堅持司法公正。只有這樣才能切實樹立法官的權威，從而樹立法制的權威。
（本章完）