完善憲法監督制度應分期分步驟推進
焦洪昌
作者簡介
焦洪昌，男，1961年生，北京人。中國政法大學法學院副院長，教授，博士生導師，法學博士。研究領域涉及憲法學、人權理論、憲政理論。曾是中國中央電視臺聚焦“兩會”的特約嘉賓。兼任中國憲法學研究會副會長、北京市第二人民檢察院專家諮詢委員、中國憲法學理事、北京市第十二屆人大代表、北京市人大法制委員會委員、農工民主黨中央委員會委員。
核心觀點
國內外的歷史和實踐表明，加強憲法實施需要全面有效的憲法保障制度，其中尤以憲法監督制度最爲緊要。
現在講憲法監督制度的完善也應當本着務實的態度，分期分步驟穩步推進。在不同階段，針對不同的主要問題，採取不同的完善措施，達到可能實現的目標與效果。
黨的十八大以來，依法治國首先要依憲治國的提法不斷明確，得到廣泛認同，逐步深入人心。依憲治國當然要求憲法得到良好實施，加強憲法實施的重要性不言而喻。國內外的歷史和實踐表明，加強憲法實施需要全面有效的憲法保障制度，其中尤以憲法監督制度最爲緊要。爲此，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要健全憲法實施和監督制度，並指明瞭完善全國人大及其常委會憲法監督制度、健全憲法解釋程序機制、加強備案審查制度以及加強憲法宣傳教育四個努力方向。
早在起草我國現行憲法的過程中，在全國人民代表大會之下設立一個專門機構即“憲法委員會”，由該機構具體承擔憲法監督職能的構想就曾被寫入討論稿，並經過多次討論，但未被採納。
究其原因，極爲重要的一點便是憲法監督制度雖然對憲法實施有着極大的推動和保障作用，卻仍要以現實的法治背景、環境、條件與實踐爲基礎。脫離了實際，任何制度機制、任何單獨的機構都無法發揮被期冀的作用。尤其當憲法監督機構作出的否定性評價，無法落實爲相應的憲法責任時，其權威將難以爲繼，亦將有損於憲法權威。
因而，現在講憲法監督制度的完善也應當本着務實的態度，分期分步驟穩步推進。黨的十八大提出了中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會與新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家兩個百年目標，恰爲完善憲法監督制度提供了明確的時間表。我們可以2021年之前爲近期，暫不考慮修改憲法；以2022-2049年爲中期，抓住小康社會全面建成之後，可能出現的憲法修改契機，從頂層設計上打開完善空間；以2050年之後爲長期，進一步予以優化。在不同階段，針對不同的主要問題，採取不同的完善措施，達到可能實現的目標與效果。
對於完善憲法監督制度的討論始終未曾停歇，專家學者們提出了很多方案。以對待現行憲法監督體制的態度爲標準，這些方案可以大體上分爲兩類：一類認爲應突破現行憲法監督體制。該體制以憲法第62條、第67條爲基礎，將憲法實施的監督權授予全國人大及其常委會。還有論者提出將憲法
監督權移交給司法機關或新設的獨立機構，重建相應體制；另一類則認爲應以現有體制爲基礎，通過在全國人大或常委會之下設立專門機構等方式，整合並增強監督工作隊伍，輔之以明確的職權及程序機制和保障機制，挖掘現有資源的更大潛力。
前一類考慮到了由行使國家立法權的機關來審查其制定的法律是否違憲或存在公正理性上的矛盾問題，苦於長期以來現行體制並未達到令人滿意的效果，同時觀察到了世界上許多國家由立法機關承擔憲法監督職能轉向其他模式的趨勢，具有一定建設性。可依此類構想，不論是設立憲法委員會、憲法法院還是交由司法機關，如果地位級別不夠高，獨立性不夠，恐怕依舊無法解決這一模式主要想解決的監督全國人大及其常委會的問題。雖然在語義和邏輯上不能直接從監督推導出地位、等級關係，可從實效上，至少下級對上級的監督未必能充分。而若真如此，就算從理論上解釋了這個監督機關的存在與全國人大最高國家權力機關地位的矛盾問題，也可能面臨改革難度大、成本與風險高的問題，恐怕難以在短期內讓人接受。應當看到，許多國家的憲法監督機構獨立化，隨着實踐中新問題的暴露，人們觀念的轉變，經歷了漫長的過程。所以，當必要性與可行性被納入考慮，可能許多學者並非認爲前一類方案理念有誤，卻傾向於更有可能在我國國情下儘快實施第二類方案。
由於全國人大的憲法監督職權實際上只能在會議期間實施，加上其他許多重大事務需要審議，難以有效發揮憲法監督職能。而全國人大常委會僅憲法明文規定的其他職權就二十項，同樣有精力不足的問題。加之，在憲法監督內容上，受各方面條件制約，主要集中在對立法法、各級人民代表大會常務委員會監督法（下稱監督法）所規定的規範的備案審查上。且僅就備案審查而言，對報備的規範性文件進行有關主動審查的工作和根據審查建議進行有關被動審查的工作，都是由全國人大常委會下的工作機構在負責，全國人大各專門委員會事實上還沒行使過審查權，難免有監督機構層級過低的問題。再加上後續程序還可能要經過委員長會議、常委會會議，週期較長。這些問題都催使第二類方案下的憲法監督專門機構的設立，而這樣一個機關或機構（下稱“憲法委員會”或“委員會”）的設立，需要考慮一些以下問題。
首先是該委員會的性質。將其定義爲憲法監督機關本身無太大問題，可問題在於究竟什麼是憲法監督，這也將決定該委員會監督的客體和職權。如果是監督憲法的實施，除了對規範性文件的違憲審查，涉嫌違憲的具體行爲、公權力行使違反憲法侵犯公民權利以及國家機關之間的憲法爭議等也可能被納入監督。憲法監督深入到具體行爲，無疑是更爲理想的狀態。但考慮到能力不足的問題，這一層級的憲法監督還是更適合放在長期規劃中。而國家機關之間涉及憲法及其相關法的爭議，通過憲法監督的形式來解決，是國家治理法治化的體現，也是我們黨提出的治理體系現代化的要求。但這種爭議的解決，往往影響面廣、要求較高，所以還是應當在中期規劃中努力實現。近期應集中精力主要解決法律以下層級的規範問題，尤
其是部門利益、地方利益影響所造成的涉嫌違憲的不公正、不科學、不合理現象。
其次是該委員會的地位。這一問題爭議較大，雖然各方都認爲應當提高其級別，增強其權威性，但其究竟是全國人大常委會下的工作機構，還是全國人大的專門委員會，或者是與全國人大常委會平級，各方觀點不一。焦點還是在於這個委員會是否要監督全國人大常委會。客觀情況是，全國人大及其常委會的各項活動違憲的情形並未大量出現，主張通過獨立機關的法治理性抑制民主不理性的學者所擔心的情形也未多次出現。當然，隨着全國人大常委會職權的更頻繁行使，一些認爲其行爲涉嫌違憲的批評逐漸增多，讓我們看到了對其進行憲法監督的需要。而且監督的結果未必是否定的，如果監督機關本身有足夠公信力和權威，其對全國人大常委會的憲法監督反倒有助於定分止爭。所以，近期來看，應先行在全國人大之下籌建憲法委員會，級別與全國人大常委會相同。但其職權主要爲有關憲法監督的調查權、建議權，不包括憲法解釋權，不進行違憲審查等活動。通過前期縮小憲法監督內容來避免其與全國人大常委會的緊張關係。待小康社會全面建成後，視情況修改憲法，賦予其憲法解釋權，通過憲法解釋或者制定法律，使其有權但不必須裁決國家機關之間的憲法爭議，追究嚴重違憲行爲的憲法責任。待2050年之後，將規範性文件審查權移至憲法委員會，並逐步擴大憲法監督內容。
憲法委員會的人數等組織機構問題可視具體情況細化，但其產生初期應由全國人大出臺相應產生辦法，經專門推薦委員會從經驗豐富的法學家、法律實務人員以及立法、政界人士中推薦，由全國人大批准任命。以後可逐步過渡到由國家主席提名等，全國人大決定，同時要求不得兼職，進行憲法宣誓。加強非因特定事項和程序不得解職、薪酬一般不得減少等任職保障。
再次是該委員會的憲法監督程序。前述兩類方案中，都有學者提出憲法監督採取司法程序的形式。雖然司法的更大價值在於公正而非效率，通過司法程序進行憲法監督可能反倒需要更長週期。但司法的程序價值及其公正理性，確實可以提高憲法監督的公信力和權威性，且採取準司法形式和司法化並不能簡單等同。故在憲法監督，尤其是違憲審查中不妨適當引入。在近期，提起程序上，可參照立法法、監督法等的規定，但應擴大監督範圍，同時明確提請條件，如規定必須說明待監督行爲可能違反或牴觸的憲法規範。受理機關自是憲法委員會無疑，審查後可向涉及的主體提出相應建議，由後者採取進一步措施。但最終必須使憲法委員會可以獨立完成整個憲法監督程序，作出終局決定。憲法監督過程中，可通過聽證、網上公佈、工作報告等保證民主性、公開性。尤其要嚴格遵守監督程序要求，依法定形式和要件登記、反饋監督結果。
值得一提的是，從憲法監督效力來看，在中期，遇到受監督主體在憲法監督程序期間，經溝通協商或其他原因自行更正違憲行爲的情形，僅終止審查而無其他後果也可以算是追究的形式之一。但長期來看，這有違權責相一致的精神，不利於憲法權威的維護。
（本章完）