自然資源部：老舊小區改造允許建築量跨單元統籌

本報記者 陳雪波 盧志坤 北京報道

6月13日，自然資源部發布《關於進一步加強規劃土地政策支持老舊小區改造更新工作的通知》（以下簡稱《通知》）。《中國經營報》記者注意到，其中再次提及“建築量跨單元統籌”，並要求加強統籌規劃，促進區域平衡、動態平衡。

同策研究院研究總監宋紅衛告訴記者，“建築量跨單元統籌”的意思是指在不增加整體各功能使用面積的前提下，可以做局部單元功能改造提升，這給老舊小區打開了更大的改造空間。

也有業內人士認爲，此舉對加快完整社區建設，讓普惠性公共服務突破“最後一公里”，更好滿足社區居民美好生活需求，優化配置各類資源要素都很有意義。

此外，《通知》還從資源資產調查評估、政策支持、審批流程等方面對老舊小區改造工作作出了要求。

優化老舊小區容積率

《通知》要求，以不突破市縣國土空間總體規劃明確的空間管控底線和落實強制性內容爲前提，地方可明確建築量跨單元統籌的規則，處理好局部利益與整體利益和長遠利益的關係，轉移建築量所得收益應優先用於保障改造資金的平衡。

這並不是自然資源部第一次提出建築量跨單元統籌。在去年11月發佈的《支持城市更新的規劃與土地政策指引(2023 版)》中，就曾要求：“以保護文化遺產、歷史風貌、山水格局和優化佈局爲導向，在符合更新規劃、單元規劃要求的前提下，更新實施單元規劃的建築量可在更新規劃單元內統籌佈局、精準投放，鼓勵探索規劃建築量跨更新規劃單元進行統籌及異地等價值轉移的政策和機制。”

自然資源部國土空間規劃局主要負責人在解讀本次《通知》時表示，在調研中發現，傳統老舊小區改造中運用城市盤活存量空間的規劃、用地和資產政策不夠，一些地方的改造受到規劃容積率、建築高度等限制，很難通過提高小區容積率方式來完善相關配套設施，實現改造的財務平衡。《通知》強調要加強規劃統籌，允許在單元中統籌空間功能和建築量，在不突破上位規劃底線要求和強制性內容的前提下，可明確建築量跨單元統籌的規則，處理好局部利益和整體利益，從而解決改造資金平衡難的問題。

願景集團以社會資本的身份在全國多地參與了大量老舊小區的改造項目。願景集團副總裁張恆斌在接受記者採訪時表示，對於老舊小區改造來說，要完成既定的多維政策目標，一定程度上，最重要的支撐性要素就是可用空間資源，包括存量空間資源的挖潛和新增新創空間資源。由於老舊小區自身條件所限，新增新創空間資源的重要性更加凸顯。爲了解決這個難題，政策端進行了很多嘗試，其中包括單元化、片區化統籌，就是爲了更好地科學謀劃、集中使用建築量等政策指標。這次提出“建築量跨單元統籌”，以劃底線、明規則的方式，在更高層次上對老舊小區改造提供了針對性政策供給創新、拓展了實踐空間。

他認爲，從城市高質量發展的維度來看，允許“建築量跨單元統籌”，有利於快速推進城市社區嵌入式服務設施建設，有利於進一步優化城市結構、提升和完善城市功能，讓城市建成區更有活力。與此同時，抓住和用活建築量這個關鍵指標，還有利於市場主體特別是社會力量參與到老舊小區改造和城市更新過程中，通過建築量指標的有效供給和合理調配，打造一個微利可持續、兼顧市場化和民生屬性的商業模式閉環。

宋紅衛進一步解釋稱，很多老舊小區功能設施老舊，且面積相對較小，限制和束縛了部分功能區的打造，擴單元統籌的好處是可以整合局部改造空間，不僅可以實現空間佈局更合理，也有利於實現老舊小區配套功能的提升、居住品質的改善，還可以提升老百姓的居住體現和生活舒適度。

記者注意到，此前在一些城市的政策中，就曾提及調整建築體量。比如2020年6月，北京市印發的《關於開展危舊樓房改建試點工作的意見》（京建發〔2020〕178號）中就提出，經市、區房屋管理部門認定，建築結構差、年久失修、基礎設施損壞缺失、存在重大安全隱患……通過翻建、改建或適當擴建方式進行改造。

但《通知》中也強調，涉及新增建設用地、改變土地用途和新增計容建築面積等改變規劃條件的改造，應履行法定程序。

加強公共服務配套

在老舊小區附近，常常也面臨着公共設施不足的困境。本次文件中也對公共設施有所要求：老舊小區及周邊邊角地、夾心地、插花地等零星用地，應優先用於增加公共空間、公共服務設施和基礎設施（包括設置電動自行車充電設施和停放場所），此類增強公共安全、公共利益的空間利用如涉及規劃調整，應簡化程序辦理。

而在提高公共服務水平的同時，部分公共設施的運營或也可以成爲老舊小區改造的資金來源。今年3月的兩會期間，住建部相關部門負責人在接受新華社採訪時介紹，老舊小區改造的資金來源分爲政府支持、社會力量、居民出資三部分。社會力量中即包含配建居民最需要的停車、充電、養老、托育、助餐、便利店等各類設施，經營主體通過便民設施運營逐步收回投資。

自然資源部國土空間規劃局主要負責人介紹，老舊小區自身用地侷促緊張，往往沒有閒置空間作爲公共服務配套。《通知》支持利用周邊不能單獨利用的邊角地、零星用地等低效用地作爲公共空間、公共服務設施和基礎設施，特別是作爲近期多次發生火災事故的電動自行車充電設施和停放場所，切實保護羣衆生命財產安全，解決急難愁盼問題。如南京市石榴新村改造項目基於控規地塊劃分更新片區，將周邊邊角地、夾心地、插花地、非居住用地一併納入更新範圍，解決地塊不規則、碎片化、規模效應不足等問題。

張恆斌告訴記者，將社區低效空間、零星用地等統籌轉化爲公共空間和公共服務設施，提高社區宜居程度，提升居民獲得感、幸福感、安全感，是願景集團一直以來致力於打造的核心能力之一，也是實踐中行之有效的重要工作方式。“比如，我們以居民需求爲導向，採取沉浸式設計方式，將社區低效空間改造爲公益屬性的社區美好會客廳，將閒置鍋爐房打造爲集合書店、縫縫補補、便民超市等多種服務業態的街區服務綜合體，在零星用地上建設立體停車設施等，都取得了非常好的效果，得到了居民的充分認可。”

老舊小區普遍存在基礎設施老化、現代化配套設施缺失、公共服務空間不足以及安全隱患及環境惡劣等問題，這也是進行老舊小區改造的出發點。宋紅衛總結稱，公共服務設施及公共空間對於老舊小區來講是最重要、最急需補充的內容，也有助於使小區居民福利最大化。

（編輯：王金龍 審覈：童海華 校對：燕鬱霞）