【專家之眼】新制退撫 退休金風險公教個人自負

全教總與各縣市教師工會今年6月到行政院前陳情要求薪資制度化。本報資料照

107年軍公教年金改革後,該年7月1日施行之《公務人員退休資遣撫卹法》第93條與《公立學校教職員退休資遣撫卹條例》第98條,各規定112年7月1日以後初任公務人員與公立學校初任教職員者(合稱「初任公教人員」),退撫制度應由主管機關重行建立,並另以法律定之。

行政院與考試院於今年3月分別提出《公立學校教職員個人專戶制退休資遣撫卹條例草案》與《公務人員個人專戶制退休資遣撫卹法草案》;兩案均已於5月初審通過(立法院「司法及法制」、「教育及文化」兩委員會聯席會議與「司法及法制」委員會議審竣),尚待完成後續立法程序。

現任公務人員與公立學校教職員(合稱「現任公教人員」)退撫採「確定給付制」,在退休所得替代率固定下,所需財源由政府與公教人員、按法定費率與分攤比率繳付基金因應之。但自制度實施之初,法定費率即嚴重低於精算之財務平衡費率,在經濟成長減緩與人口結構演變(高齡化及少子化)下,基金收支失衡情形愈趨嚴峻,改革有其必要性。

新制規劃112年7月1日以後初任公教人員之退撫改採「確定提撥制」;其基本設計與勞退新制相同,在提撥率固定下,政府(「僱主」)與初任公教人員(「員工」)每月依分攤比率,共同提撥「個人退休金專戶」。初任公教人員於退休後,則自個人帳戶提領退休金;是以,新制標榜不會再有財務收支失衡之破產危機,可「逐步終結政府長遠財務負擔」。此外,新制亦提倡「自主管理精神」,透過基金主管機關設置之投資平臺,提供多元化投資標的組合供參加者選擇,並由政府保證最低收益。

唯「求而得之必有失焉」,新制並非沒有疑慮。

首先,現制之「確定給付」,在政府擔負「最後支付保證責任」的情形下,政府不會倒、確定的給付,對於退休公教人員而言,有如「活到老、領到老」的年金保險,完全不須擔心老年生活失去財務保障。

新制之退休金來自在職時、政府與初任公教人員所共同提存之儲金以及其投資所產生之收益,一旦個人退休金專戶提領用罄,即不再會有給付。因此,新制的最大疑慮在於——破壞了現制公教人員退撫制度的年金保險精神;一旦參與新制者退休後「活得太久」(超過個人退休金專戶餘額轉爲零之日),即失去退撫制度所能提供之老年生活財源,是以「活到老、未必能領到老」。就此而言,新制所標榜之「基金財務無虞」,只不過是將退休者老年生活財務保障的風險,從「僱主」移轉給「員工」自行負擔。

其次,「投資一定有風險」,沒有穩賺不賠的投資;若在職時所提存之儲金投資收益爲負,退休時個人退休金專戶餘額羞澀,老年生活何以爲繼?此絕非危言聳聽,根據最新統計,退撫基金今年前10個月虧損達597.97億元、收益率爲負8.38%。既便政府保證投資最低收益,由於保障之收益有限—兩年期定期存款利率,未必能夠「回補」投資損失。進而論之,此一保證收益率,政府還是必須編列預算以爲因應,因此新制未必如標榜之可「終結政府長遠財務負擔」。

最後,由於新制與現制退休基金財務完全切割,初任公教人員不再挹注現制退撫基金,將使現制退撫基金財務雪上加霜。

根據7月28日所公佈之最近一次精算評估報告書,在初任公教人員持續參加現制退撫基金的精算條件下,公務人員與公立學校教育人員基金累積餘額,將分別於140年與137年轉爲負值,亦即所謂「破產」。而在初任公教人員不再參加現制退撫基金的精算條件下,公務人員與公立學校教育人員基金,將分別於135年與133年破產,各提前了5年與4年。

根據以上討論,退撫新制一旦施行,實得失兼具,但求不會發生得不償失的結果。目前主管機關一味標榜新制之「得」,卻對退休與投資風險自負、而使召募優秀公教條件惡化,以及現制退撫基金財務健全隱憂等,實施新制後之「失」,有如視而不見、充耳不聞,無具體因應對策。果如古書所云:「肉食者鄙,未能遠謀」乎?

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