專家傳真－政府機關不應濫用人民「承諾」

行政法學理及實務上，有「自願不構成侵害」的觀念，所謂「自願不構成侵害」，係指即便行政機關並無法律依據要求人民承擔義務或放棄權利，但若人民同意承諾承擔義務或放棄權利，則因此額外負擔的義務或喪失的權利，就不算是行政機關對人民的侵害，而政府機關卻常利用此一巧門，侵害人民權利。例如臺化彰化廠許可證展延乙案中，即發生主管機關將臺化公司於環境影響說明書中對於使用生煤成分之記載逕自解讀爲環評「承諾事項」，但臺化公司卻認爲此僅爲「現況描述」之重大爭議。而彰化縣政府更進一步以臺化公司違反環評承諾爲由，依環評法第17條、第23條規定課處臺化超過新臺幣12億元之罰鍰，嗣後該罰鍰處分，經訴願後遭環保署撤銷。顯見申請人「承諾」問題，對其權益關係，影響至爲重大。

而人民「承諾」之性質，基本上爲人民公法上之意思表示，學理及實務方面有認爲此屬「準負擔」之附款，亦有認爲此屬公法上之「單務契約」者，惟撇開此類法律上之見解問題，可知無論採取何種定義學說，人民之「承諾」，的確會發生拘束承諾人自身之法律效果。然而，承諾於本質上應該是「你情我願」，但就筆者之實務經驗而言，行政機關憑藉其強大的公權力地位，人民實際上很難與之相抗衡，故雖謂人民之「承諾」事項，但實際上不乏機關以人民「承諾」的外衣包裝逾越法律規定之要求，此是否確實完全出於人民之「自願」，已有疑問。

且機關作爲第一線解釋適用法律者，對於人民所提出之諸多申辦資料中，任意指畫其認定之「承諾事項」，亦時有所聞，長此以往，行政機關對於人民「承諾」，實有濫用之情事，此恐架空法律保留原則，若不予導正，法治國勢將崩毀。筆者認爲，人民「承諾」畢竟是法律保留原則之例外情形，應「從嚴解釋」，且依民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」此一原則，於解釋公法上人民「承諾」時，亦有適用；另者，行政機關之各項行政作爲如有錯誤，尚可依循行政程序法第117條規定予以撤銷，或依同法第114條、第101條予以補正或更正，則人民之「承諾」如有誤解，自應允其有修正之可能，方符事理之平。

以六輕海淡廠環評審查107年3月2日專案小組第2次初審會議而言，針對初審結論補正確認事項，專案小組於會議記錄載明:「開發單位確認『缺水時以高載運轉，減少自集集攔河堰取水量』，系採每年2至5月或經濟部水利署認定水源不足期間（排除開發單位不可抗力因素期間），採日產淡水量10萬噸全量運轉，並於公告審查結論後3年內完成興建營運。」，惟臺塑代表於當場對上開「結論」即表示「無法接受」，環保署事後卻指出，「六輕倘欲改變其迴應承諾內容，則應於後續環評委員會說明。」，暫將此部分是否確實爲承諾事項擱置不論，即便此係「承諾」，基於「承諾」應從嚴解釋之原則，以及須探求當事人真意之角度而言，專案小組於臺塑代表當場異議後，即應予更正內容，或將其異議表述明確記載於會議紀錄，而非輕率將之強行列爲「承諾」事項之結論，並雙手一攤表示「若須改變，應於後續環評委員會說明」，當然，實務上，申請人當場之「異議」，往往遭到忽略，申請人也無從強制主管機關變更其結論，但此異議將是未來申請人再提起行政爭訟時，據以主張權利之重要依據。

另者，人民「承諾」無論解爲「準負擔」或「公法上單務契約」，依行政程序法第94條及同法第137條第1項第3款規定，均須符合「不當聯結禁止原則」以及各項行政法上原理原則。限制興建期間及命每年2至5月均須全量運轉，與環評目的是否有正當聯結，以及無條件要求全量運轉所徒耗之電力與徒增之排碳量，是否仍爲最佳保護環境作爲，多有進一步討論空間。而若主管機關仍執意將上開結論以申請人「承諾」爲由，納入環評審查結論，基於目前行政法院認定此類人民承諾事項系「準負擔」附款之見解，申請人如認此非其所欲爲之「承諾」，得提起撤銷訴願、撤銷訴訟以謀救濟。

筆者肯定主管機關對於環境保護之執法決心，但法治國原則之信守亦不能偏廢。期盼經由相關案件經驗之累積，更能明確法律適用，以達環境影響評估法之立法目的，兼顧環境保護與經濟建設發展，創造公益與私益之雙贏局面。