專家傳真－國土計劃法 不能先求有再求好

政府有必要調整對待農民方式，透過科技協助讓農民能自力更生，不再處處依賴政府補助過活。圖／本報資料照片

研議多年的「國土計劃法」，政府預計明（2025）年4月30日正式上路，目前除了中央地方互槓，中央和立委的意見也有所分歧，實際上存在許多不滿的聲音。其中，最大的反彈聲浪是被畫爲農業發展區的限制，尤其農一和農二的建蔽率和容積率都較過去被限縮，想轉爲其他用途也更加困難，自然引發農民的疑慮和抗拒心理。

█臺灣農地價值長期被低估

臺灣農地的實質價值長期被嚴重低估，政府需要負很大的責任，原因在於政府爲編列各種農業補貼，在各種公開場合不斷宣揚農業有多重要，農民生活多麼困難，務農如何辛苦，需要特別照顧扶持（如「三保一金」四大農民福利體系），許多不需要繳稅。久而久之在一般民衆心裡產生「農業需要處處依賴政府救助才能生存」的弱勢印象，也導致農民職業由農業流向非農業。加以職業是社會階層區分的具體指標，農民多半不願意自己的子女繼承衣鉢繼續務農，試問有多少兒童作文寫「長大的志願」是成爲農夫的呢？政府有必要調整對待農民方式，透過科技協助讓農民能自力更生，不再處處依賴政府補助過活。

想要真實反映農地價格，平息紛爭，讓「國土計劃法」上路，至少應納入三大價值並將其轉爲經濟價值，方可平息農怨：

一、農地的「耕作」價值。根據聯合發佈的2024年《世界糧食安全和營養狀況》報告指出，2023年全球約有23.3億人，面臨中度或重度糧食不安全，到2030年將有約5.82億人，處於長期食物不足狀況。受到地區衝突、氣候變遷和經濟衰退等不利因素，連同健康膳食成本高昂、食物環境不健康和不平等現象，導致全球糧食不安全和營養不良狀況持續惡化，臺灣同樣需要維持足夠的農地來滿足國人的需求。爲此農地的耕作價值依舊存在甚至更高，不應被低估。

目前國內可請領農業綠色環境給付的農地近30萬公頃，應擴大來推動，日本政府正積極推動環境保護型農業直接支付補助金制度，來激勵有機友善等農業經營（農業部刻正建構農業堆疊式給付措施）。另，隨着科技育種，AI技術，智慧農業，生產管理智能化等擴大運用，臺灣究竟還需要保存多少農地？需重新評估，精準規劃。

二、農地轉作其他用地的「增值」價值。農地價格受到地區差異、土地品質、市場供需狀況以及其他因素影響，通常位於城市周邊或發展迅速的地區，農地市價可能較高，而偏遠地區或人口稀少地區的農地價格可能較低。一般工業用地跟農業用地，價格至少差了3倍以上，一旦劃入農一農二土地不僅價格大幅下跌且很難變更，農民豈不抗拒，如何透過增值稅徵收並納入農業專款專用，縮短兩者差距，可緩解農民抗拒心理。

三、農地的「生態服務」價值，農地之生態系服務（ecosystem services, ES）包含水源涵養、水質淨化、緩減洪水氾濫、調節極端氣候、碳吸存、營養循環、土壤保育、廢棄物處理、植物修復、生物多樣性維護、病蟲害防治、景觀遊憩功能與農村文化保存等。例如轉作玉米、大豆等綠色環境給付計劃，或是保育農田水雉、草鴞的生態服務給付，皆屬於農業生態系服務，可考慮實施環境服務付款（PES），透過鼓勵和獎勵這些環保做法，我們也可以培育一個更具彈性和生態平衡的農業系統。

■硬推改革，恐比不改革的後果更糟

學界估算過，以水稻爲例，農地的生態服務價值可能是農作物產值的6～7倍；另透過CVM條件評估計算出每公頃農地的生態系價值超過500萬元，這些都應展現在農地價值；尤其農業生態紅利該如何做合理分配，政府須提出具體作法。想要推動傳統農業朝向生態農業轉型，不能只靠補貼，更需要有長遠且完整的培訓計劃，技術傳授，低利融資貸款和行銷規劃。

國土計劃涉及龐大利益，也攸關臺灣未來的生存發展，臺灣需要的是一張完整的藍圖，不能老想着拿「先求有再求好」當卸責藉口。有些改革確實很難一步到位，但「先求有再求好」的改革，有時候卻比不改革的後果更嚴重。問對問題答案就出來了，政府應儘快調整農地價值，縮短與其他用途土地的價差，才能讓「國土計劃法」順利上路！