特別策劃丨以一攬子增量財政政策擴大有效需求

核心觀點：當前的經濟政策應以改善經濟主體資產負債表作爲切入點，迴應社會關注的地方債、房地產等重點問題。一攬子增量財政政策的核心是優化，本質是創新，關鍵是堅持系統觀念，通過一系列政策在短期內提振市場信心，解決市場有效需求不足問題。

■洪永淼 薛澗坡

一攬子增量政策是宏觀經濟調控體系建設的重要組成部分，它通過及時、適度、有針對性的政策措施組合，優化了政府宏觀調控工具箱，提升了宏觀經濟調控的精準度、靈活性與有效性，推動了宏觀經濟調控體系的成熟與完善。

2024年以來，中國經濟在穩中求進的過程中遇到了不少新情況與新問題，必須要以增量政策應對經濟衝擊，化解風險挑戰。9月26日召開的中共中央政治局會議指出，當前我國宏觀經濟面臨的主要問題是供給與需求雙向衝擊，國際與國內風險疊加。在下一步經濟工作中，要求加力推出增量政策，進一步提高政策措施的針對性、有效性。9月29日，國務院常務會議研究部署一攬子增量政策的落實工作。國慶後，國務院新聞辦公室連續舉辦新聞發佈會。在10月8日的發佈會上，國家發展改革委有關負責人介紹了系統落實一攬子增量政策的具體舉措。在10月12日的發佈會上，財政部有關負責人介紹了“加大財政政策逆週期調節力度、推動經濟高質量發展”的有關情況，明確說明了近期將要陸續推出的一攬子有針對性增量財政政策的具體內容，包括加力支持地方化解政府債務風險，較大規模增加債務額度；發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本；疊加運用專項債、專項資金、稅收政策等支持推動房地產市場止跌回穩；加大對重點羣體的支持保障力度等，同時強調中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。市場對一攬子增量政策的反應積極，消費者與投資者信心明顯改善，股票市場回暖上漲，市場對實現全年經濟社會發展目標充滿信心。

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一攬子增量財政政策的核心是優化

本次一攬子增量財政政策涉及地方政府、企業、銀行、個人與家庭等多個經濟主體，以及房地產、消費、投資等一系列重要經濟領域，其發揮作用的基本邏輯是通過優化資源配置與優化政策主攻方向，重建地方政府、銀行與家庭的資產負債表，恢復市場信心，推動經濟持續回穩向好。因此，如何做好政策優化設計是一攬子增量財政政策要解決的核心問題。

優化地方政府債務結構。目前，地方債務風險總體可控，但局部風險和隱性債務風險猶存。根據2024年政府預算報告，截至2023年末，我國地方政府債務餘額約40.74萬億元，包括一般債務餘額15.87萬億、專項債務餘額24.87萬億。按照2023年GDP初步覈算測算，我國政府法定負債率爲56.1%，低於主要市場經濟國家和新興市場國家的相關指標水平。爲了解決地方政府債務問題，從2015年開始，財政部門就持續發行地方債券置換存量地方政府債務。數據顯示，僅在2024年年初以來，財政部就安排了1.2萬億元債務額度，支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業賬款，令全國納入政府債務信息平臺的隱性債務餘額顯著降低。在本次一攬子增量政策中，我國將一次性增加較大規模債務額度支持地方政府化解隱性債務風險，這“是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施”。通過優化政府債務結構，以較低利率、較長週期的政府債券置換較高舉債成本、較短週期的地方政府存量隱性債務，能夠化解隱性債務風險，降低地方政府債務負擔，能夠讓地方政府擺脫沉重的債務包袱，輕裝上陣，推動其釋放更多資金用於民生工程建設與地方經濟建設。

優化國有大型商業銀行資本結構。金融是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。國有大型商業銀行是國家金融體系的重要組成部分，在支持國家重大戰略發展、助力現代化經濟體系建設、維護金融穩定方面發揮着重要作用。近年來，隨着國民經濟增速放緩，國有大型商業銀行的擴張步伐有所減慢。近年來，國有大型商業銀行的營收與淨利潤出現明顯下滑，資本壓力加大。數據顯示，2024年上半年，六大國有銀行合計實現營業收入17995.11億元，同比下降2.56%；合計實現歸母淨利潤6833.88億元，同比下降0.96%。在營收與淨利潤方面，僅有農業銀行實現淨增長，其餘各家銀行均出現下滑。在本次一攬子增量政策中，財政部將發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，這將進一步優化國有大型商業銀行的資本結構，提升其抵禦風險的能力，增強其信貸投放能力，提高其服務實體經濟的能力。

優化家庭資產狀況。對於大多數家庭來說，房地產是其最大的資產項目，也是個人資產負債表中的重要組成部分。數據顯示，截至2023年第三季度，我國居民持有的房地產資產佔其所有資產的比例爲56.3%，持有的固定收入類金融資產佔比34.7%，權益類金融資產佔比爲9%。近年來，我國房地產市場經歷了一段較長時間的調整期。數據顯示，2024年9月，一線城市新建商品住宅銷售價格同比下降4.7%，降幅比上個月擴大0.5個百分點。房地產價格下降將減少家庭資產淨值，降低家庭財富，導致居民減少消費和投資。穩定房地產市場價格能夠提升家庭的財富效應，增加其消費與投資意願；還能夠提高家庭對抗風險的能力，增加其對風險資產的偏好，鼓勵其較爲積極地參與創業活動。在一攬子增量政策中，財政部將疊加運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，從需求端與供給端共同發力，降低居民購房負擔、優化保障性住房供給，防範化解存量房風險，支持推動房地產市場止跌回穩，提振經濟主體信心。

優化財政政策主攻方向。積極財政政策可以通過政府投資從供給端發力，拉動經濟增長，也可以從需求端入手，以提振消費爲重點，通過刺激國內有效需求帶動經濟回升。2008年，爲了應對國際金融危機對中國經濟造成的負面衝擊，我國政府啓動“四萬億”財政刺激政策，通過重大基礎設施建設和改造、保障性安居工程、災後重建工程、農村基礎設施建設等一攬子計劃，促進經濟快速恢復，並在2009年和2010年保持平穩較快增長，使中國成爲最快走出國際金融危機影響的國家，併爲世界經濟復甦作出了貢獻。但“四萬億”計劃也帶來了一系列成本，包括地方債、資產泡沫問題等。在本次一攬子增量政策中，政府優化了主攻方向，將優化經濟主體（包括政府、銀行與家庭等）的資產負債表作爲主要發力點之一。從短期來看，資產負債表的修復可以舒緩經濟主體的資金壓力，提振經濟主體信心；從長期看，有利於增加投資和消費，優化資源配置，爲經濟長期增長保駕護航。此外，一攬子增量政策優化了在消費端的着力點，加大對重點羣體的支持保障力度，通過向困難羣衆發放一次性生活補助、對學生羣體加大獎優助困力度，提高財政政策乘數效應，更好地拉動消費復甦與經濟增長。

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一攬子增量政策的本質是創新

增量政策是在既定政策之外新增的政策舉措，目的是解決我國經濟運行中出現的新問題、應對新情況。一攬子增量政策的本質是創新，不僅要有理論創新、實踐創新，還要以政策創新推進制度創新。

中國特色社會主義市場經濟制度的主要特色是市場“看不見的手”與政府“看得見的手”兩手並用，即市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發揮政府作用。財政政策是政府宏觀經濟調控的主要工具之一。當出現社會有效需求不足時，政府可以通過增加政府開支、降低稅收等擴張性財政政策對經濟的需求端進行間接干預，改善市場預期、拉動總需求，推動經濟走出低谷。同時，政府支出還會產生乘數效應，使得初始財政支出的拉動效應成倍增長。在供給端，政府可以充分發揮財政政策的“調結構”作用，通過減稅降費、稅收優惠等政策，優化產業結構、改善收入分配、推動技術進步。一攬子財政增量政策創新性地從需求端與供給端共同發力，以短期內提升社會有效需求、改善市場預期，中長期內推動高質量經濟發展爲主要目標，靈活運用多項政策工具協同發力，帶動經濟回穩向好。

增量政策是我國政府爲應對經濟社會發展新情況新問題而推出的新政策新舉措，具有很強的針對性、適應性與靈活性。2022年4月29日，中共中央政治局會議首次提出“增量政策”這一新提法。當時，我國面臨較大的經濟下行壓力，政府要求在加快落實已經確定政策的同時，“要抓緊謀劃增量政策工具，加大相機調控力度，把握好目標導向下的政策提前量和冗餘度”。政策節奏靠前發力，政策力度加大，重點關注受疫情衝擊的中低收入人羣、小微企業和基層政府，通過財政政策和貨幣政策發力來應對總需求不足的問題，穩住市場主體。2022年的增量政策在擴大有效投資、促進消費發展、穩定市場主體信心方面發揮了重要作用，保證了當年經濟社會發展既定目標的順利完成。面對宏觀經濟出現的新問題，2024年一攬子增量政策緊緊牽住當前經濟問題的“牛鼻子”，以改善經濟主體資產負債表作爲切入點，迴應社會關注的地方債、房地產等重點問題，提出有效解決方案，希望通過一系列政策創新，在短期內提振市場信心，解決市場有效需求不足問題。

更重要的是，政府希望通過儘快落實重大改革舉措，提升經濟增長動能，在長期推動經濟高質量發展，這是一攬子增量政策未來需要重點關注的政策創新方向。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確了300多項重點改革舉措。在10月8日的新聞發佈會上，國家發展改革委主任鄭柵潔提到，要加快推出一批條件成熟、可感可及、有利於實現經濟持續健康發展的改革舉措。如何儘快落實這些重點改革舉措，是在設計增量政策時應該重點關注的着力點。

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一攬子增量財政政策的關鍵是堅持系統觀念

黨的二十屆三中全會提出：“科學的宏觀調控、有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”。作爲宏觀經濟治理體系的重要組成部分，在進一步設計和落實一攬子增量財政政策時，必須統籌協調複雜系統中的多方面因素。只有堅持系統觀念分析問題、制定政策，才能確保政策的有效性與一致性，才能保障社會整體福祉。

一是正確把握增量政策與既定政策之間的關係。增量政策是在既定政策的基礎上，爲應對新情況或解決新問題而進行的政策創新。一般情況下，新增政策是在保持既定政策連續性的前提下進行的，是對既定政策的強化、細化或補充，因此，不能忽視既定政策本身對經濟發展的影響，要重視兩類政策之間的協調一致。同時，也不能排除由於情況急劇變化引發政策突然轉向的可能性。在這個時候，要充分做好市場溝通與監測工作，及時瞭解市場主體反應與政策執行情況，做好進一步及時調整政策的準備，防止出現由於政策突然轉向造成的經濟劇烈震盪。

二是正確把握政府調控與市場活力之間的關係。增量政策的最終落腳點是要增強市場主體的活力。運用各項增量政策工具時，要把充分發揮市場主體活力作爲重要任務，要堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用，不能“靠政策吃飯”，不能寄希望完全由政府出臺各項增量政策拉動經濟增長。政府不能過多、過頻、過度干預市場運行，不能事事幹預、隨意出招。增量政策的出臺需要堅持審慎性原則，充分尊重市場運行規律，完善政策傳導機制，使宏觀調控政策做到科學、合理、及時、適度。而只有當一攬子增量財政政策能夠充分調動市場主體的活力時，經濟纔可能真正企穩向好。

三是正確把握短期穩定目標與長期增長目標之間的關係。增量財政政策能夠在短期內提振市場信心、改善市場預期，但隨着時間的推移，政策效果會逐漸減弱。推動經濟高質量發展，還是要靠推進經濟體制重大改革舉措儘快落地。不能被紛繁複雜的形勢迷惑，失去對長期增長因素的把握和利用。習近平總書記指出，“用中長期規劃指導經濟社會發展，是我黨治國理政的一種重要方式。”經過多年實踐，我們已經充分認識到有計劃有領導地發展經濟是社會主義市場經濟體制的一個巨大制度優勢，是具有鮮明中國特色的宏觀經濟治理方式，能夠確保經濟在長遠按照正確方向發展。增量政策要圍繞中長期改革目標發力，把短期調控目標與長期發展規劃目標有機統一。

四是正確把握經濟發展與風險防控的關係。增量政策在完成其既定目標的同時，也可能爲市場帶來新的風險。在一攬子增量政策公佈後，中國股票市場出現了較爲明顯的反彈，這在一定程度上反映了市場信心的提振，但股票市場的波動性也隨之增強，投資風險有所上升。需要引起重視的是，市場風險本身不會消失，而是被轉移、隱藏或者推遲了。要時刻對經濟中的潛在風險保持清醒和警惕，防範化解由增量政策帶來潛在的系統性風險，特別是債務風險、資產市場泡沫風險以及過度投機行爲。另一方面，一攬子增量政策化解了地方隱性債務問題，但可能會造成一定的“道德風險”問題，即地方政府會更積極地發行更多的隱性債務，因爲有中央財政兜底。在政策執行過程中，也要建立嚴格的監管機制，進一步規範地方政府行爲，加強資金監管，確保資金用途並防止在未來出現亂髮債問題。

五是正確把握經濟政策與非經濟政策之間的關係。近年來，黨中央多次強調宏觀政策取向一致性的重要性。2023年中央經濟工作會議強調，“要增強宏觀政策取向一致性。加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統籌，確保同向發力、形成合力。”在制定政策時，不同層級、不同部門之間的政策應保持取向一致，避免政策之間出現矛盾和衝突。在政府應公開政策制定和實施的相關信息時，應確保公衆能夠了解具體政策的意圖、目標和實施細則，增強對政策執行結果的可預測性。政府還應建立有效的政策溝通機制，及時迴應公衆關切的重大問題，減少信息不對稱造成的協調失敗，提高政策透明度。在多種政策同向發力時，要把握政策節奏、控制政策力度、瞄準政策對象、創新政策工具，確保政策落實。

（洪永淼：中國科學院大學經濟與管理學院院長；薛澗坡：廈門大學鄒至莊經濟研究院副院長）

總 監 制丨王 輝車海剛

監 制丨李丕光陳 波王 彧

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