時論廣場》完善訴願制度 設立首席政府律師辦公室（陳長文）

引進「首席政府律師辦公室」對人民與政府皆有利：人民權利能獲得較爲「妥」與「速」的保障；人民因信賴訴願制度而不需提起訴訟，使行政法院能減少案件負荷。（圖／達志影像）

書寫畢〈訴願制度的選擇題 徹底翻修或廢除？〉一文後，筆者深感意猶未盡，故撰寫此一續篇並建議「立法成立首席政府律師辦公室」。希冀新任總統、行政院長及立法委員能借鏡他山之石（如美國法），讓訴願及行政訴訟脫胎換骨。

訴願制度爲民國19年國民政府推動法制現代化的產物（國民政府爲廢除不平等條約包括領事裁判權），迄今已實施93年，卻仍未能達成訴願法立法初衷─即行政機關自我糾錯。令筆者感嘆，中華民國能有幾個93年讓吾人蹉跎？

筆者在訴願制度的存廢間掙扎。廢除訴願無疑是最簡易的作法，但筆者不捨已存在93年的訴願制度付之一炬，盼改革使其浴火重生。

吾人難以期待行政機關能做到「吾日三省吾身」的境界，因此須由品學兼優、行政閱歷豐富的首席政府律師，在不受不當影響之情況下，如風行草偃般伴隨其他訴願委員執行訴願審議工作，捍衛人權。略述拙見如下：

一、訴願委員會─能夠本着憲法精神取信人民嗎？

改革訴願委員會的組成，爲改革訴願制度的首要任務：現行《訴願法》及《行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程》規定：委員會設5到15人，社會公正人士、學者等不得少於委員人數二分之一。換句話說，訴願會中至少會有一半是外部公正人士（通常爲公法學者或律師），看似對人民權利有足夠保障。

但以筆者習法逾60年，也曾擔任過訴願委員的經驗，其實，外部「公正」人士不無可能會受到來自行政機關人情壓力影響，導致在人民與行政機關間難以定奪時，無法作出依憲法對人民「公正有利」的決定。偶見同業會在經歷中寫道「曾任訴願委員」，很難想像彼等會與行政機關站在對立面。

再者，訴願委員會人數過多，除了造成行政資源浪費，更使每一位委員的決定不再關鍵。筆者認爲設置5至7人即可，並在訴願決定書中載明每一位訴願委員的立場。

最後也最重要的─所有訴願委員當中，僅有首席政府律師來自行政機關，參下述。

二、首席政府律師辦公室成爲行政院轄下之獨立機關，負責憲法訴訟、訴願審議及協助人民親近法治

首席政府律師一職源自於美國（首任Solicitor General誕生於1870年），雖然隸屬於聯邦司法部，但首席政府律師不受黨派與政治影響，僅忠於憲法。在美國，首席政府律師甚至有「第十位大法官」之稱（美國最高法院共有九位終身職大法官），顯示其法治及人格素養相較大法官有過之而無不及。

筆者認爲，在我國適合擔任首席政府律師者，便是行政院主管法治、遵守憲法的政務委員，建議如下：

（一）設立「首席政府律師辦公室」爲獨立機關，掌管行政院所參與之憲法裁判及訴願審議，僅效忠國家及憲法，不受《行政院處務規程》第3條（包括院長交辦事項）之拘束。

（二）首席政府律師辦公室兼負提供人民親近並使用法律的諮詢服務（如美國司法部及歐盟設立Office for Access to Justice）。

在美國，司法部長被提名當大法官未必能通過參衆兩院的表決（如Robert Bork因曾經主導1973年水門案中的「星期六大屠殺」，而在1987年被參議院否決）；反之，首席政府律師被提名大法官時皆能獲參衆兩院支持（如2010年獲提名之Elena Kagan）。

引進「首席政府律師辦公室」對人民與政府皆有利：人民權利能獲得較爲「妥」與「速」的保障；人民因信賴訴願制度而不需提起訴訟，使行政法院能減少案件負荷；藉由首席政府律師的主導，《訴願法》「行政機關自我糾錯」的立法初衷較能達成，行政機關亦能確保自身依法行政。逐漸地，中華民國能實現從「法制」進階爲上善若水的「法治」，也有助「良制」之奠基。

（作者爲前訴願委員〈撰寫不同意見〉、律師、法學教授）