時論廣場》民主憲政不是選大權在握的總統（李念祖）

民衆黨總統參選人柯文哲（右二）承諾，當選後將全力推行「內閣制」，不過，學者認爲，要將實權交至行政院長，實施內閣制恐陷水土不服。（黃世麒攝）

總統選舉的一位參選人提出了具體的政見：當選後要推動內閣制，提法罕見，似乎迴響不多。然而，這項主張背後的憲政意義爲何？值得探究。

首先，他似乎清楚，我國依現行的憲政體制，在學理上並不能歸爲內閣制的國家。提出推動內閣制的主張，是要主張修憲嗎？依照《憲法增修條文》的規定，可以提出修憲案交由人民複決的是立法院，修憲並不是總統的法定職權。總統的職位受憲法限制，總統參選人若是以修憲作爲號召，不免顯得突兀；似乎更適合參選立法委員纔是。

內閣制，是將行政權授與給議會多數議員所支持的、同具議員身分的內閣總理及閣員加以行使；國家元首則只是虛位而不掌握行政實權。我國不是內閣制，憲法規定立法委員不能兼任官吏；依大法官解釋（釋1），立法委員就任官吏者，於就任時視同辭職。憲法53條明定「行政院爲國家最高行政機關。」大法官也曾解釋（釋627），總統於憲法及《憲法增修條文》所賦予之行政權範圍內，爲最高行政首長；而「行政權仍依憲法第53條規定概括授予行政院。」這更像是以我國爲半總統制。這樣的解釋，符合總統與行政院院長之間具有制衡關係的憲法意旨；半總統制，原就是介乎內閣制與總統制之間的設計。

如非主張修憲，有方法可以不必修憲而更爲接近內閣制一些嗎？提出政見的參選人說，他打算在擔任總統要到立法院提出國情報告，任命行政院院長時，要先得到立法院同意。內閣制最重要的精神之一，原是限制王權。儘管憲法規定行政院院長由總統任命，但總統若能在憲政實踐上，爲了尊重立法院，送請立法院針對總統提名的人選以多數決來表達是否同意，總統就已展現了自我約束，更加尊重國會立法權的意思。畢竟憲法及增修條文規定行政院應向立法院負責，以執行立法院通過的法律與預算。總統任命行政院院長的目的，原也是要他履行這項職務。

總統在任命行政院長前先請立法院表示同意，即使憲法就此並無明文，並非不可經由憲政實踐於將來形成憲政習慣，外國也有可供參考的例子。總統參選人看向內閣制的用意，若是有意促成行政院的執政團隊更能對國會負擔政治責任，其實很有提升立法院功能的民主作用。

民主政治的價值不僅在於舉行選舉產生國家元首與立法委員，還在於權力分立制度形成權力部門之間的制衡關係，防制權力濫用。憲法上立法部門對行政部門的制衡，不該因爲在立法委員與總統選舉中獲勝的政黨同一而告解消。然而，近年來呈現的政治現象仍然顯示了臺灣民主政治發展的瓶頸。

其中相當顯著的一點，由於立法院的多數與總統同黨，又因總統擔任執政黨黨魁，形成了立法院的角色邊緣化。立法院一方面在行使立法權時過度依賴行政部門的協力而缺乏自主的作爲，另一方面在政策上更像是行政部門的立法局或者啦啦隊，並未形成主導行政部門依法行政的格局，制衡行政權的作用亦不明顯。人民選出的民意代表，若竟淪落爲民選行政首長可以隨意指揮的立法工具，那與每4年由人民選舉出一位集立法、行政大權於一身的民主皇帝何異？

簡言之，民主憲政絕非僅在定期選舉一位大權在握的總統，而更需要代表各方民意的立法委員能夠善用手中的立法職權，體現國會的政策主導地位。以總統的高度，提升立法院的憲政功能，其實是多黨制民主發展中頗具價值的政見，並無不可行的理由。

至於其在倡議中同時提到聯合政府的構想，則恐怕不是單一政黨可以促其實現的政治安排。聯合政府原也是內閣制國家纔會經常出現的議題。在非內閣制的國家中，如何定義聯合政府，如何建構聯合政府，還需要更多的討論。不過，如果聯合政府意謂着國會中若是遇到各黨皆不過半的情形，要形成多數政府而避免只憑國會中的少數黨施政，一旦在選舉之後形成政治現實，還真的可能會在不旋踵間進入我國的政治議程。

（作者爲東吳大學法律研究所教授）