「經濟發展」白重恩：三類原因導致地方財政不平衡 應分類應對

白重恩：三類原因導致地方財政不平衡 應分類應對

經濟發展

11月10日，清華經管學院院長、弗里曼講席教授白重恩在第十四屆財新峰會“共商全球問題”的全體大會環節“中國經濟：潛力與活力”上發表觀點。近年來尤其是新冠疫情後，地方財政收支矛盾加劇。白重恩認爲，地方財政不平衡有三類原因，包括結構性、週期性因素造成的收支缺口、可選支出過大、不可預見而不可控的因素導致的財政壓力，應該分類採取措施應對。

“地方政府的財政壓力不僅影響政府運轉，對企業、對經濟也有很重要的影響。”他說，當地方財政壓力比較大的時候，可能對企業欠債比較多，一定程度上影響企業的發展；更可能造成的負面影響是，在財政壓力之下地方政府出現一些動作變形，使企業信心受到很大打擊。因此如果不能解決好地方財政的問題，經濟發展可能還是會受到很大的負面影響。

白重恩將地方財政不平衡的原因分爲三類，首先是結構性、週期性的原因。比如財稅體制等基本確定了地方政府收入，在正常情況下按制度辦，財政收入與支出都有剛性的數據，如果剛性的收支有短缺，就會造成長期的不平衡。

再比如，經濟下行使財政收支受影響，如果是短期的（下行）可以通過政策平滑去調劑，但如果是長期（下行），短期政策不起作用，“以時間換空間”也不起作用。此外，人口老齡化、土地財政、減稅措施等一些重要變化，以及一些新的支出需求，尤其是“中央請客、地方買單”的支出需求，都可歸結爲結構性的問題。

造成地方財政不平衡的第二類原因是一些可選支出過大。白重恩說，地方政府在可選支出方面有很大裁量權，比如做什麼樣的投資、對投資提供多大支持。由於這些支出有很大的彈性，地方政府存在比較嚴重的道德風險問題。

第三類是不可預見而又不可控的原因造成的地方財政壓力。白重恩認爲，疫情就屬於這種情況，這既不是在制度中可預期的，也不是地方政府主動所爲，只能被動接受。必要的疫情防控加大了支出，防疫措施也影響了經濟的活動，導致收入減少，地方財政壓力必然加大。

他認爲，對上述三類原因應分類採取措施應對。對結構性、週期性的原因，需要推進長期的制度改革，主要是解決好中央與地方如何分擔的問題。包括轉移支付等制度性的安排變化，收支政策調整也需考慮對長期財政平衡的影響，尤其是“中央請客、地方買單”的支出需要調整。比如，財政供養人口是否需要現在這麼大，公共服務的收費多年不變，但成本已經增加很多，是否需要調整。

對政府可選支出過大帶來的問題，白重恩認爲，應採取一些措施防止道德風險問題，防止地方政府亂花錢，例如要評估可選支出的資金效率。政府可選支出中，很多是經營性的建設支出，應更多依靠市場去評估。比如從銀行借債，銀行要分清楚這筆債務的責任是政府還是企業的，是中央還是地方政府的。如果這是一個企業行爲，未來就不應該由政府來救助，銀行定價會反映出這樣的風險。當然有些建設性項目有外部性，應該明確財政補貼多少，剩下都按市場規則來做。此外，可選性支出中還有一些民生支出，需要數據更加開放，讓學者、第三方機構等來評估，才能對地方政府進行問責。

對不可預期、不可控因素導致的地方財政壓力，白重恩認爲，目前中國中央政府支出佔GDP的比重相比其他國家較低，同時有很多資產，即使把未來養老、醫療等支出責任都算上，中央財力還是遠遠大於地方。“光靠地方不可能解決剛纔所說的動作變形或者欠企業債不還的問題。”

對如何量化疫情帶來的財政收支缺口，白重恩按2019年之前支出和收入的趨勢，再把土地財政等一些結構性變化剔除，估算得出2020年到2022年之間政府財政短缺，然後再減去實際的短缺，兩者之差就是疫情對地方政府帶來的額外壓力。他稱，在和企業、地方政府交流中瞭解到，現在已經採取一些措施，主要是允許地方政府多發債，但真正需要的是真金白銀去解決這些問題。

【白重恩：長安街讀書會主講人、清華大學經管學院院長】

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責編：邱詩懿；初審：程子茜；複審：李雨凡

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