“毒地”幽靈與工業革命
王陳/文 自工業革命肇始，人類社會一直試圖實現經濟的持續發展，事實也正如此，工業化讓人類社會達到了史無前例的發展速度，而同時，工業化給人類造成的生態挑戰也史無前例。
大型化工廠、鋼鐵廠停工廢棄或搬遷，可能留下大片“毒地”（被化學品等污染過的土地），危害環境和人們的健康。“毒地”問題曾困擾很多國家，也曾造成多次嚴重的環境污染傷害事件，比如美國Love運河事件、英國的Loscoe事件、荷蘭的Lek-kerker事件，都是工業化的副產品。
在國際環境和城市規劃領域，“毒地”有一個專業名詞——“棕地”（brownfield），它最早出現在英國的規劃文獻中，是綠地（greenfield）對應的規劃術語，而對其正式界定卻是在美國1980年頒佈的《環境反應、賠償與責任綜合法》（也稱超級基金法，Superfund Act）中，該法案定義“棕地”爲“廢棄及未充分利用的工業用地，或是已知或疑爲受到污染的用地”。
從全球範圍看，隨着一次次“毒地”環境事件的曝光和民間環境意識的增強，很多發達國家意識到了“棕地”治理的重要性，並通過立法、土地修法等努力使“棕地”成爲無污染、可供再次利用的土地。近年來，隨着城市化進程的加速，亞洲和拉丁美洲國家也越來越多需要開發大量“棕地”用於建設，“棕地”改造涉及的環境和健康風險，也成爲新興工業化國家所面臨的最嚴重的問題之一。
工業革命的副產品
愛德華·摩根·福斯特（EM Forster）的小說《機器停轉》（The Machine Stops）出版於1909年，這是西方反烏托邦小說的典範，作者所描繪的未來世界在過去一百多年中逐漸成爲現實：那是一個機器的世界，人類耗竭了自然資源，自然成爲一種有害的想象。福斯特認爲，工業城市的現狀對於城市居民及其後代都極爲有害，因爲居民們長期暴露在有害的環境中。
有毒環境與無營養的食物、反技術是反烏托邦小說中常見的描寫。另一位著名的文學家瑪格麗特·阿特伍德在其小說《羚羊與秧雞》中也對技術統治和人被奴役這一主題進行了很好的闡釋。阿特伍德向讀者展現了一個反烏托邦的典型圖景：整個社會呈無政府狀態，世界被生物科技公司所掌控，社會被分爲環境骯髒的“棕色地帶”與表面潔淨卻封閉的大院。
《羚羊與秧雞》[加拿大] 瑪格麗特·阿特伍德/著韋清琦 袁霞/譯譯林出版社2004年
批評家們認爲，不同形式的反烏托邦文學中，自然總是走向兩端，要麼是孤立一隅、處於原生狀態的飛地，要麼是被人爲干預、被生物學毒物污染後傷痕累累且無法修復的畸形自然。後者就是城市環境的典型樣態：“棕色地帶”。（參見《環境倫理學的法學批判：對中國環境法學研究路徑的思考》一書）
文學家們較早關注到了“棕地”，而在城市規劃和土地再利用領域，直到1970年代以後，才擺上決策者和城市規劃者的桌面。
無疑，工業革命使人類社會飛速發展，極大推動了消費主義和城市化進程。20世紀初，美國的煤炭和鋼鐵產量都超過了英國，芝加哥、匹茲堡、克利夫蘭和聖路易斯等一批內陸工業城市崛起，一座座大型工廠拔地而起，城市經濟蓬勃發展。
但環境問題也隨之而來，以“鋼鐵之城”匹茲堡爲例，1912年，梅隆研究所（Mellon Institute）測量了匹茲堡不同地區的菸灰沉降情況，結果顯示：一些地區每年每平方英里沉降量約爲2000噸。1912年，總共有42638噸菸灰籠罩着這座城市。（見大衛·斯特拉德林的《煙囪與進步人士：美國的環境保護主義者、工程師和空氣污染》）
煤炭、鋼鐵等重工業的環境問題影響深遠。1960年代，第三次工業革命來臨，美國等發達國家的產業結構發生巨大變化，服務業和高科技產業成爲新的支柱，製造業開始衰落，民衆環境意識覺醒，高污染的工廠不得不關閉或搬遷，這些工廠遺留下了不同程度的環境隱患。美國會計總署1987年曾估算，全美約有42.5萬個含潛在有害廢物的工廠地點。這些“棕地”成爲城市發展潛在的生態風險，猶如一顆顆“炸彈”，隨時可能引爆。
魯爾工業區是德國重工業時代留下來的最重要的“棕地”，它位於德國西部，面積4434平方公里，從19世紀中葉開始，這裡就成爲煤炭、鋼鐵和機械等工業的製造中心。第二次世界大戰後，歐洲重建和經濟振興帶動了魯爾區再度繁榮，成爲歐洲乃至全球最大的工業基地。直到1960年代，新一輪產業革命來臨，煤礦關閉，冶煉廠停產，百年不衰的魯爾區陷入低谷，留下了大約8000公頃的“棕地”。
在工業革命的發源地英國，官方統計重工業留下的污染場地約爲10萬個。英國30%以上的加油站以及幾乎所有的化工廠、煉油廠和化學物質存放點均存在嚴重污染。英國最著名的“棕地”是第二大城市伯明翰的黑鄉（Black Country）。該地區擁有豐富的煤礦、鐵礦和石灰石，17世紀時，這裡首先用焦炭代替木材熔鑄出了鋼鐵，因此被稱爲工業革命的發源地。到1870年時，這裡礦坑密佈，遍地冶鐵爐，是英國工業化程度最高的地區之一。再到1960年代，這裡的採礦業和冶金業也發生了崩塌，成爲英國最大的“棕地”之一。
從全球範圍看，“棕地”集中出現在發達國家的時間點基本一致——即1960年代，這也符合全球產業發展和製造業轉型的時間脈絡。“棕地”出現給各國經濟社會和生態環境帶來極大的負面影響，它與衛生健康、社會福利也產生了重要關聯，“棕地”再開發也越來越不可迴避，城市環境專家普遍認爲，“棕地”再開發利用的過程，首先是一個公共衛生和生態環境問題。
但在1960年代至70年代，不論觀念認知還是法律訴訟，“棕地”的危害性及其治理並未得到應有的重視。直到70年代末，隨着一系列“棕地”環境污染事件爆發，各國才意識到問題的嚴重性，開始推進立法修復“棕地”。
Love運河事件
紐約州立大學布法羅分校社會學教授馬克·戈特迪納(Mark Gottdiener)和威斯康星大學格林灣分校城市與區域研究室主任雷·哈奇森(Ray Hutchison)在他們合寫的《新城市社會學》一書中，列舉了一個美國環境史上的著名案例——Love運河事件。1980年10月1日，時任美國總統卡特宣佈紐約州離尼亞加拉瀑布不遠的拉夫運河社區發生了環境災難，命令所有家庭從他們的家園撤離。
“但是這個疏散來得太遲了，以至於無法拯救許多人脫離癌症，以及挽救環境造成的其他健康問題。”兩位作者不無遺憾地寫道。在涉及到大都市規劃和環境議題的關係時，他們提醒說，全世界許多國家在它們的國境內擁有有毒污染地點和不安全的放射性設施，它們每天損害着市民們的健康。
Love運河的歷史可以上溯到1892年。當年，威廉·T·拉夫（William T.Love，Love運河即取名於他）提出開挖一條6至7英里的運河，連接尼亞加拉河的上游和下游，以形成一個280英尺落差的人工瀑布用於發電。這項工程開挖期間，美國陷入經濟蕭條，中斷了財政支持，工程因而半途而廢，僅完成了長約914米，寬18到24米，深2到4.9米，佔地6.47公頃的一段河道。
《環境倫理學的法學批判: 對中國環境法學研究路徑的思考》鞏固/著法律出版社2015年
1920年，包括廢棄運河的這片土地被公開拍賣，到1953年前，它是一個城市垃圾和化學工廠廢物的處理場。在運河及其附近傾倒廢物的主要公司是西方石油公司的一個子公司——胡克化學公司（Hooker Chemical Corporation），另外，尼亞加拉瀑布縣和美國陸軍也在使用這個處理場，前者向其中傾倒城市垃圾，後者向其中傾倒可能用於化學戰的物質和曼哈頓工程（美國第一個原子彈研製工程）的一部分廢棄物。
1953年，胡克化學公司用泥土填平了運河，然後以1美元的價格轉賣給了當地的教育委員會。在賣地契上寫着這樣的條款：公司對埋在此地的化學物對任何人引起的任何傷害將不負責任。當地教育委員會顯然並未在意這個條款，在明知地下有污染物的情況下，在16英畝長方形土地上開發住宅，並建了一個小學，而這所小學就在運河的一角。這裡很快變成了一箇中產階級社區，但購買住宅的家庭並未被告知他們的房子和學校操場的地下埋着兩萬多噸有害垃圾。
1000多戶家庭居住的這個典型的美國社區：排列整齊的漆爲白色的帶遊廊的房屋，圍有剪裁適當的樹籬或新近油漆的籬笆，一棟房子當時價值30000美元，它承載着每一個家庭的美國夢。
到1950年代末，社區出現令人作嘔的氣味和黑色污泥，一些兒童健康出現了問題，居民們一開始也僅僅是有些抱怨，並未引起足夠重視，而政府也未採取任何措施，直到一個叫洛伊斯·瑪麗·吉布斯（Lois Marie Gibbs）（以下簡稱洛伊斯）的家庭婦女出現。
1982年，洛伊斯在26歲時與丈夫以及兩個孩子搬進這個社區101街上的新家，當年9月，大兒子邁克爾開始在位於99街的學校上學前班。這本應該是個幸福之家，但一切改變發生在邁克爾入學3個月之後。
當年12月份，邁克爾忽然出現痙攣症狀，並伴有氣喘，這是癲癇病的前期表現。次年2月份，孩子的白細胞數量突然下降，這是白血病的症狀指標之一。起初，洛伊斯以爲兒子只不過是害病而已，不久後，經一位醫生的提醒和對拉夫運河的歷史做了初步瞭解後，她相信兒子的健康狀況與有毒化學物質有關。她建議學校立即關閉並把孩子轉往其他學校，但學校負責人拒絕並告訴她：沒有任何證據證明學校存在危險，因而也沒有理由關閉學校。
這個家庭婦女被激怒了。她拿着關閉學校的請願書挨家挨戶去拜訪，並發動社區居民一起參與調查。深入的調查結果令人震驚：一個又一個家庭都曾出現流產、死胎和新生兒畸形缺陷等痛苦經歷，許多成年人身患多種癌症。進一步的調查也令一個醜聞曝光出來：從1942年到1953年，胡克化學公司曾把拉夫運河及附近作爲化學垃圾傾倒場，總共傾倒了21800噸有毒化學垃圾。對此，胡克公司承認曾在運河裡埋藏了化學物質，但美國陸軍否認曾在運河裡埋過廢物。
內幕被曝光後，震驚了整個地區乃至全美國。居民們走上街頭遊行示威，要求政府進行更加詳細的調查，並做出合理的解釋和相應的補救措施。居民們憤怒地稱：“我們要搬出去，離開這裡！”
紐約州政府從1978年春開始調查居民健康和當地環境問題，在鑑定結果出來之前，州衛生部提醒居民們：“不要吃你菜園裡的菜！不要去你的後院！甚至不要去你的地下室！”，僅此而已。後來的鑑定結果顯示，運河及其周圍有200多種化合物，其中列在美國環保局優先污染清單上的就有27種，其中至少有苯、二噁英等12種致癌物。
1978年8月2日，紐約州宣佈暫時遷移孕婦和2歲以下的兒童。這項政令的根據是：整個社區有239戶家庭出現了流產和先天缺陷嬰兒，這些家庭都住在離運河最近的地方。隨後，239戶家庭優先被遷移出社區。
針對政府的遲緩行動，1978年8月，洛伊斯組織500個家庭成立了拉夫運河業主協會，協會通過組織會議、募捐、新聞發佈會、會見官員、在國家電視臺演講、到國會出庭做證、赴大學做報告等形式，敦促相關部門採取措施，提供足夠的資金，疏散所有居民到安全的環境中去。
直到1979年2月，紐約州纔開始疏散住在外圍街區的孕婦和2歲以下兒童。可這時政府的態度並不堅決，原因是疏散所需的資金巨大，全部搬遷會引起更大範圍的恐慌。拉夫運河小區的居民們徹底被激怒了，他們扣留了美國環保署代表作爲人質，要求白宮解決問題，並宣佈這裡是重災區。
在越來越大的民意抗爭和媒體譴責之下，問題終於得到了更高層面的重視。1980年5月，時任美國總統卡特頒佈了健康緊急狀態公告，宣佈810個家庭暫時遷出該地區。當年10月，卡特總統又簽署法案，永久地疏散拉夫運河地區所有家庭。不久後，卡特又頒佈了一項劃時代的法令，創立了“超級備用金”。這是有史以來聯邦資金第一次被用於清理泄漏的化學物質和有毒垃圾場。
事情的後續也一波三折：當地居民紛紛起訴胡克化學公司，但因當時尚無相應的法律，該公司又在多年前就已將運河轉讓，居民訴訟失敗。直到1980年代，相關法律出臺，這一事件纔有了法律依據，胡克化學公司和紐約州政府被認定爲加害方，共同賠償受害居民健康損失費和經濟損失達30億美元。
在整個事件過程中，洛伊斯成爲最有力的推動者。美國紐約州立大學巴伐羅分校臨牀社會心理學課程主任默裡·萊維恩曾這樣評價她說：在動亂之中，她組織起一個居民協會並當選主席。在很短的時間裡，她學會了藐視州長、參議員和市長，學會了同官僚、科學家、教授、律師和全國性新聞媒體打交道。洛伊斯從一個兒時曾爲做讀書報告而逃學的婦女，轉變爲尼亞加拉瀑布地區上千家庭的代言人和政治戰略家。
《難逃幽靈城：震驚世界的化學污染悲劇》[美] 洛伊斯·瑪麗·吉布斯/口述默裡·萊維恩/整理餘輝燕 王曦 姜益民/譯中國地質大學出版社1991年
而洛伊斯的努力也得到了美國總統的承認。事情結束後，她還寫了一本書《難逃幽靈城：震驚世界的化學污染悲劇》，完整還原了整個事件的始末以及他們在維權過程中的種種艱辛。這位曾經的家庭婦女越來越清楚，在公衆健康問題上，在事情變得難以收拾之前，政府長期以來是心不在焉的，對一些明顯的信息和建議一直置若罔聞。
超級基金法
在1976年美國國會制定《資源保護與恢復法》（RCRA）之前，美國聯邦政府沒有任何專門針對工業垃圾處理和有污染廢棄工廠修復的專門法規。對於相關傷害案件，只有根據習慣法的妨害法發起訴訟，司法維權非常艱難，甚至難以獲得法院支持。最典型的案例是1974年“俄勒岡環境質量部訴化學垃圾儲存於處理公司”案，在公司明顯違反州危害垃圾處理法規的情況下，法院仍拒絕承認該公司的行爲構成公共妨害。
1976年，另外一部重要法律《有毒物質控制法》也在美國出臺。但這部法律仍存在缺陷，該法只是對化工產品的生產和流通進行管制，並未涉及化學垃圾以及被污染場地等的處理。直到“Love運河事件”掀開了美國場地污染冰山一角。
環境史學家和城市規劃專家們認爲，“Love運河事件”推動了環保運動與社會運動的深入聯合，也成爲美國開始注重重污染區域治理的轉折點。更爲關鍵的是，這一事件使得美國在立法模式選擇上逐漸由外圍法調整向專門立法改變。
“Love運河事件”爆發後，《綜合環境反應、賠償與責任法》於1980年出臺，這部法律成爲美國依法治理棕地的最重要法律依據，棕地的清理、修復和再開發，越來越受到政府、企業和非營利組織的關注和重視，該法案對其他國家污染場地治理的影響也非常巨大。
該法案批准設立污染場地管理與修復基金——即超級基金，因此被稱爲“超級基金法”，授權美國環保署依法管理全國受污染場所，規定包括土地、廠房、設施在內的不動產的污染者、所有者和使用者以追溯既往的方式承擔連帶嚴格無限責任。
《新城市社會學》[美] 馬克·戈特迪納 雷·哈奇森/著黃怡/譯上海譯文出版社2011年8月
另外，美國環保署有權責令責任人修復嚴重污染區域；對找不到責任人或負責人不具備修復能力的，由超級基金來支付修復費用；對尚未找到責任人的，超級基金先墊付修復費用，再由環保署追討。基金來源非常明確，即國內生產石油和進口石油的產品稅、環境稅，以及財政撥款、污染責任者繳納的修復和管理費用等。
但最初，美國“棕地”再開發計劃進展得並不順利，主要原因是“超級基金法”過於嚴厲，使得再開發成爲高成本高風險項目，開發商對“棕地”項目缺乏興趣。爲了推動“棕地”再開發，美國1986年出臺了《超級基金修訂與再授權法》，免除了污染地塊購買者的責任，使得開發商再開發承擔的法律風險大爲降低。
這是一個不斷磨合調整的過程。“超級基金法”前後進行了多達7次以上的修訂，經歷了從無序到有序，從傳統的以污染控制爲導向的環境危險規制到以風險預防爲導向的環境風險規制，從倚重行政理性、技術理性到注重公衆參與的合作規制的嬗變過程。（參見李奇偉《城市污染場地治理法律制度研究》一書）
同時，美國在技術上對超級基金污染場地項目的工作程序作了詳細的規定，在超級基金項目工作流程中，場地地籍信息和風險評價得到了重視，在摸清美國污染場地底數的基礎上，結合場地評估結果實行優先修復制度，對敏感區域和重點類型場地進行優先處理。
如今，美國超級基金項目至今也已有40多年的歷史，已逐漸發展出一套完整有效的工作程序和方法，多個被污染場地得到修復並再利用。在嚴格遵循評估和修復流程的同時，還使得該計劃朝着更加快速、更加公平有效的方向發展。另外，“棕地”再開發計劃不但成爲土地再開發的成功範例，還發展成爲一個完整成熟的產業鏈：涵蓋了調查評估、方案設計、修復工程施工監理、設備製造、藥劑研發應用等多個方面。
美國的“超級基金法”也推動了其他發達國家專門立法的進程，如1992年，德國制定出臺了《聯邦土壤保護法》，丹麥在1999年出臺《污染場地發》，日本在2003年出臺《土壤污染對策法》。
作爲工業革命發源地的英國，也逐漸形成了一套基於風險管控的土壤污染防治技術體系。1970年代，以可持續發展、污染者付費和污染預防爲基本原則，英國的立法指導思想轉爲通過制定環境標準來防治污染場地問題。1990年頒佈的《環境保護立法》第2A部分是英國污染場地管理的核心法規，明確了污染場地的定義，將風險評估的思想納入土壤污染防治。
隨後，圍繞風險管控的核心思想，英國環保署發佈了污染場地管理規範程序，以一種遵循英國政府法律法規的方式，幫助包括土地所有者、開發商、專業諮詢、政法主體、投資方等在內的所有利益方從風險評價、修復方案評估和修復策略實施三個方面，爲污染場地風險管控提供規範的技術框架。
立法雖然推動了“棕地”治理，但“棕地”修復依然是個漫長的過程。具體到Love運河事件，到2004年，在付出鉅額資金的代價和“超級基金法”出臺24年後，這個地區的污染物清除工作才告一段落。
而從全美國來看，如果美國於2030年將目前30萬個場地全部修復，需要2000億美元，這需要30年到35年才能大抵完成，而且地下水污染在未來50年到100年內都很難達到預期修復目標。很多場地實際上由於之前調查的不確定性、水文地質條件的複雜性和技術本身問題，很難達到預計修復目標。（見楊再福編著《污染場地調查評價與修復》）
《煙囪與進步人士: 美國的環境保護主義者、工程師和空氣污染 ：1881-1951》[美] 大衛·斯特拉德林/著裴廣強/譯社會科學文獻出版社2019年6月
消除污染危害，不但需要鉅額的資金支持，還需要法律體系的進一步完善。而對於後發工業國家來說，還面臨着許多新的課題。如何避免重走發達國家的一些老路，在儘可能短的時間內提高社會環境意識和公民健康保護意識、加快立法步伐，應該是當務之急。