資料二 分稅制決策背景歷史回放
分稅制決策背景歷史回放
第一部分）
實施前夕：懸崖邊上的中央財政
上個世紀80年代末90年代初，中國的中央財政陷入了嚴重危機，由於財政收入佔GDP比重和中央財政收入佔整個財政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”的狀態。中央財力的薄弱，使那些需要國家財政投入的國防、基礎研究和各方面必需的建設資金嚴重匱乏。
正是這場財政危機，讓黨中央、國務院痛下決心，一場具有深遠影響的分稅制改革在中國拉開了序幕。
囊中羞澀的財政部長
每年一度的全國財政會議，就像家庭理財一樣。收支是否平衡？花費是否超出全年的收入？下一年度怎樣安排支出等等。財政會議就是一個大家庭的每個成員都要參加的對上一年度預算執行情況進行彙總、判斷和做出下一年度財政預算的會議。
1991年的全國財政會議，給一位剛到財政部工作的人士留下了深刻的記憶。當時的財長是王丙乾。這位工作人員說，每年財政會議的主要議題是做下一年度的財政預算，當時中央財政十分困難，第二年的預算無論如何都安排不了，有一個大的窟窿，因爲前一年稅收只有2970多億元，很多地方非常困難，又趕上貴州遭遇大災，中央沒有錢給地方。王丙乾出於無奈，要各省作“貢獻”，從1000萬到1億元不等。
財政會變成了“募捐”會。一些財政廳廳長卻對王丙乾說：“跟我要錢，我可沒有！”一些富裕省份的財政廳廳長與財政部長當面“反目”。“很多年過去了，我還在爲王部長難過，那時做財長非常可憐。”一位財政部幹部回憶說。
“反目”有沒有道理？有！比如廣東，依據與中央簽訂的財政大包乾“契約”，每年只向中央財政上交22.74億元，遞增9%，再要錢就超出“合同”範圍。但是，讓財長下不來臺的是，原以爲由於中央給了廣東很多優惠政策，就連關稅都留給了廣東，中央財政遇到困難，要點小錢會如此不給面子。
從80年代末到90年代初，共發生過兩次中央財政向地方財政“借錢”的事，每次總數大約都是二三十億元。其實人們心裡都清楚，名爲“借”，實爲“取”，就是要地方“作貢獻”。
財政會議還向地方“壓”稅收指標，壓不下去預算盤子就定不下來，中央財政下一年度就無米下鍋。因此，財政會議上“羅圈架”打得不可開交，稅務局長跟財政部“打”，地方財政廳廳長也跟財政部長“打”。稅務局說：我們收不了這麼多。財政部堅持不讓步。當時，幾乎所有省份對中央下達的稅收指標提出異議，特別是富裕地區。
一年一度的全國財政會一開就是半個多月到20天，會上不是認真總結財稅工作，變成人們爲“領任務”，分稅“收指”標而爭執不下的會議。
1992年，劉仲藜接王丙乾任財政部長。在工作交接時，劉仲藜拿着手中的賬冊對王丙乾說：老兄，我真佩服你呀，這些年都是怎麼過來的？他最懂前任部長的苦衷。
劉仲藜感慨地回憶：“那幾年實在太困難了。”他把國庫的報表拿給時任國務院副總理的朱鎔基，朱總理只說了一句話：你這個財政部長真是囊中羞澀呀！
1992年，全國財政收入3500億元，其中，中央收入1000億元，地方收入2500億元，中央財政支出2000億元，赤字1000億元，當年的赤字大部分向銀行掛賬。中央財政非常困難，劉仲藜向分管銀行的朱總理副總理借錢，朱總理沒有借答應。
中央財政難以爲繼
1993年上半年的一些指標發出警示，國家財政特別是中央財政十分緊張：
整個財政收入一季度比1992年同期下降2.2%，按可比口徑也僅僅持平；工商稅收1400億元，比上年同期增12%，去掉出口退稅10%，僅比上年同期增長1.4%.而1993年一季度的國民生產總值增長15.1%，上半年達到14%，比1992年GDP增長12.8%高出不少。財政收入與經濟增長比例失衡，全國生產增長速度很高，而國家財政特別是中央財政十分緊張。
稅收增幅小，開支卻大幅增長。資金不到位的情況多方出現：糧食收購財政虧損性補貼資金不到位；重點建設資金不到位，很多重點建設卡着脖子，如鐵路、港口、民航等。按照往年的進度，重點建設資金上半年至少要撥付全年的40%，而1993上半年爲19.5%，差了將近一半；重點生產企業和重點出口企業缺乏流動資金。
與此同時，需要由中央財政收入中支出的硬支出，一分也不能少。在朱總理宣佈財政再困難也不能到銀行透支之後，所以那一年，劉仲藜三次找朱總理副總理，希望他批條子向銀行借錢，自然沒借來。當時已經到了不借錢工資發不出去的境地。
財政緊張到這種狀況，引起朱總理副總理的高度重視。他意識到，如果這種情況發展下去，“到不了2000年就會垮臺，這不是危言聳聽“.
保證國家必要的開支成爲燃眉之急。1993年7月23日，朱總理副來到全國財政、稅務工作會議，對所有參加會議的人員說：“在現行體制下，中央財政十分困難，現在不改革，中央財政的日子過不下去了。目前中央財政收入佔全國財政收入的比重不到40%，但中央支出卻佔50%多，收支明顯有差額，中央只好大量發債，不然維持不下去。去年，內外債務，向銀行借款900多億元，今年預計1000多億元，中央揹着大量的債務，而且越背越重，中央財政困難，而且是加劇的趨勢。一般來說，發達的市場經濟國家，中央財政收入比重都在60%以上。而中央支出一般佔40%，地方佔60%.但是我們正好相反，收支矛盾十分突出。這種狀況是與市場經濟發展背道而馳的，必須調整過來。“
“兩個比重”下降的嚴重後果
80年代以後，中國出現持續性的高速經濟增長。1980年—1990年間，國內生產總值平均增率爲9.5%.經濟的高速增長並沒有帶動和促進國家財力的同步增長。當時，財政部透露，政府財政收入佔國內生產總值之比，由1978年的31%，下降到1992年的14%，中央財政收入的比例不斷下降，已經削弱了中央政府對宏觀經濟的調控能力。
爲什麼財政收入佔GDP比重不斷下降？爲什麼中央財政收入佔整個財政收入的比重不斷下降？是什麼造成中央政府財政能力降至歷史最低點，已經陷入“弱中央”的地步？在財政部門工作41年、已經卸任的原財政部部長項懷成認爲，這是因爲當時稅收體制造成的結果，稅收已被“包”死了，中央沒有增量。
他說：“在分稅制改革之前，我們的財政體制始終處於多變的、不穩定的狀態之中。1993年之前，在40多年裡，變動了不下15次，最短的一次財政體制只維持了一年。”
當時，全國的財政體制大體上分爲收入遞增包乾、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包乾、定額上解、定額補助，另外還有五五分成的分稅制試點。這種狀況，被形象地比喻爲“一省一率”的財政體制。
老財政體制的弊病，從上海和北京可窺見一斑。上海實行的是定額上解加遞增分成的模式。定下每年財政收入165億元，100億元歸中央財政，65億元歸地方財政，每增加一億元，中央與地方五五分成。結果，上海實行財政包乾五年，年年財政收是163億元——165億元之間，一點沒增長。對北京採取的是收入遞增包乾分成模式，約定的年增長率是4%.5年之中，北京每年財政增長爲4%.分稅制之後才發下北京隱瞞了98億元的收入。
所謂承包是“包盈不包虧”，即使包上來的也跟不上物價上漲，物價一漲財政就又缺了一塊，這些都造成了稅收來源困難。同時，地方承包了以後，就有了這樣一種心理：我增收一塊錢，你還要拿走幾毛，如果不增收不就一點都不拿了嗎？於是就出現了“藏富於企業”、“藏富於地方”的現象，給企業減免產品稅，造成“不增長”，然後通過非財政途徑的攤派，收取費用。最後生產迅速發展，而間接稅（產品稅）收不上來。如此，中央收入被“包”死了，“包”到了中央財政困難的窘境。而地方的日子相對於中央財政要好過得多。
ng懷誠說：一個市場經濟國家的財稅體制應該是穩定和規範，並且更符合市場經濟原則的、公平及透明的分配體制。而我們國家當時頻繁的、輪番變換的財稅體制，造成了地方對中央極大的不信任以及互相猜疑，因爲不知道下一步你如何改？怎麼改？更不知道未來的預期。
由於“稅”收不上來，政府開始打“費”的主意，劉仲藜說。到80年代中期，沒有辦法就出現了“能源交通基金”，在原有的基礎上增加10%（整體約100多億），來補充中央財政的不足。到1989年還是過不下去，財政受到政策體制的限制，又出臺了一項政策，叫“預算調節基金”，同樣的口徑增收5%，而且那時候每年財政會議之前，總要千方百計地出臺一些收費措施。
第二部分）
方案出定：體制創新的艱難跋涉
制度創新的時代環境
上個世紀90年代，中國高層決定建設社會主義市場經濟體制，這是一個具有劃時代意義的重大戰略舉措。之後，所有重大改革與制度創新，包括分稅制的改革，都是出自這一戰略舉措實施形成的改革和發展環境。
分稅制改革從提出到最後出臺，歷經八載。1987年中國高層就有搞分稅制的動議：1987年10月召開的**十三大通過的報告，極爲簡要地提到，要“在合理劃分中央和地方財政收支範圍的前提下實行分稅制”。
劉仲藜說起了這一段往事：
當時分稅制只是一種理想主義的設計。在中央經濟工作會議上，政治局常委、國務院副總理姚yi林提出相關設想，由於當時社會經濟環境沒有要求實施分稅制的動因，也不具備實施分稅制所要求的市場經濟財稅體制，計劃經濟下是無法搞分稅制的，所以遭到了幾個省的強烈反對，因爲這直接觸及到了地方的利益，因此這次嘗試沒有成功。
1990年，時任國務院總理的李鵬在《關於制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五“計劃建議》中提出，要在“八五“期間，有計劃地實施分稅制。鑑於當時的狀況還要不斷完善財政包乾制，同年，財政部提出了“分稅包乾“的體制方案。
1992年年初，鄧公發表南方談話後，社會主義市場經濟登堂入室，分稅制的被再次提出。1992年黨的十四大報告提出“要逐步實行稅利分流和分稅制“同年中央選擇天津等九個地區進行分稅制試點。
ng懷誠說：“1992年召開的**十四大是標誌性的。從改革的角度來說，在這次大會上，以小平同志提出的社會主義市場經濟的概念，emin同志闡述了我們國家體制改革的目標、模式，第一次在黨的代表大會的文件中正式寫入社會主義市場經濟的理論。黨代會審議通過了這個政治報告之後，市場經濟的改革方向實際成爲中國共CHAN黨人的共同意志。今天我們講社會主義市場經濟已經是天天掛在嘴上，但是當時提出市場經濟改革，卻是有劃時代意義的。”
ng懷誠回憶說，1993年5月，中央成立了十四屆三中全會的文件起草小組，第一次會議是5月30日，emin同志到小組作了關於十條意見的報告。emin同志講了十個問題，十四屆三中全會文件的最後形成，就是這十個問題，其中只有一點調整。
emin同志在講話中說：“實行分稅制，合理劃分中央和地方的事權，合理確定中央和地方的手指比例，目的是理順經濟關係，使經濟活動規範化……，財稅體制和金融體制改革，是發展社會主義市場經濟的要求，既符合國際上的通常做法，也考慮了中國的特點和具體情況，這樣做，有利於發揮中央和地方兩個積極性，……在處理中央和地方的關係時，中央要考慮地方的困難，地方要樹立全局觀念，全局照顧局部，局部服從全局。”
分稅制改革被正式寫進《關於社會主義市場經濟若干重大問題的決議》。稅制改革是這十個問題裡的第四部分第18條。可見，在分稅制改革的歷程上，十四屆三中全會起了“一錘定音”的決定性作用。
挑燈夜戰做方案
進入1993年，分稅制改革加快了進程。
1993年4月22日，中央政zhi局常委會專門聽取了財政部部長劉仲藜和國家稅務局局長金鑫關於財稅體制改革的彙報。
4月26日，中央領導又專題聽取了金鑫關於稅制改革的彙報。emin同志指示財政部要研究財政與稅收制度改革問題。他指出：現在這種包乾體制是一種不適應市場經濟的落後體制，沒有哪一個國家是這樣搞的，財稅體制已經到了非改不可的地步。
4月28日，中央政zhi局常委會正式批准了稅制改革的基本思路。
高層決策者對已經下決心對“財政包乾”爲特徵的舊體制進行改革。但是否採用分稅制來重新調整中央與地方的利益格局還不是很明確，是否在全國全面推行分稅制還沒有做出決定。
那天中央政zhi局常委會後，項懷成回到財政部傳達了中央的稅制改革基本思路。依據指示，在“五一”之前，成立若干個體制改革方案起草小組，其中分稅制改革小組設在財政部。從那時起，方案小組進駐黑龍江駐北京辦事處。
先是調查研究。爲了制定出有效的改革方案，他們開展廣泛的調查研究，掌握豐富而可靠的材料與信息。財政部長劉仲藜、副部長懷誠，帶着有關司局負責同志做調查，聽取各方意見。並借鑑國外各類分稅制的經驗。
與此同時，財政部開始搞測算，搬出所有的數據，涉及到35000戶企業，相當於80%左右的國內稅收。在6、7、8三個月的日日夜夜，方案小組先後作了40多套方案，處理了幾十萬個數據，作了幾千張表格，其工作量可想而知，許多人每天在電腦前工作20餘小時。
經過日夜奮戰，在7月23日全國財政、稅務工作會議之前，拿出了第一個方案初稿。這一方案立即送到了emin辦公桌上。當時emin說：有的同志看了這個方案，說你們搞集中收入、集中權力，把地方的財力收上去，還不如搞統收統支。我們總是要向前走，絕對不會回到統收統支的老路上去。同志們要有改革的思想，要了解社會主義市場經濟怎麼搞，財稅改革的原則是什麼？現在的體制是不適應市場經濟的落後體制，沒有哪個國家是這樣搞的。
7月23日，全國財政、稅務工作會議在北京召開，朱總理副總理到會，並作了具體部署，他說：“我們準備根據的決定，馬上成立財政和稅制領導小組，請劉仲藜負責，再請計委、經貿委、體改委、稅務總局這些部門負責同志參加，還要調一些熟悉國內外財稅制度，又懂得法律，能夠動筆頭子的人來討論，設計、起草財政稅制改革方案。“
朱總理在參加會議的前一天，已向emin同志那裡明確表示，一個半月之內要拿出初步方案，向中央彙報。
按照朱總理的設想，8月底向總理辦公會議彙報，9月2日拿出最後方案，9月3日向政治局彙報。隨後的兩個月，朱總理帶領有關部委到各省區，進行深入的調查研究和細緻縝密的測算，以確保確定1994年1月1日分稅制新體制的實施。
分稅制改革方案的構思
分稅制改革要兼顧中央和地方兩個積極性，既確保增加中央財力，又不損害地方既得利益，這就是中央與地方“共贏”方案的設計目標。
設計增值稅是這次改革關鍵的內容。因爲有三個理由，第一，增值稅是稅制改革後最大的稅種，佔整個稅收比重的43.7%，佔流轉稅的75%.第二，增值稅是穩定的稅種，所以要拿到中央。第三，在中央與地方搞分稅制之前，僅流轉稅就有幾百個，十幾種稅率。
朱總理在聽取財稅改革彙報後，提出中央與地方共享稅的稅種，其中增值稅是最大稅種。切入點在增值稅的增量分成比例上。他提出了“高、中、低”三個分成比例，既“二八”、“三七”、“四六”的設想，請方案小組算算賬，核心原則是“保地方利益，中央財政取之有度”。
8月31日，總理辦公商財政部拿出“高、中、低“三個測算方案。在總理辦公會討論時，只有個別人認爲，要借分稅制改革之機中央多拿一些，選擇“高”方案，但大多數人不同意；也有個別人同意“低”方案。“高”、“低”兩個方案很快就被否決了，更多的人傾向“三七”開的“中”方案。最後交給中央政zhi局討論時確定分成比例爲75：25方案。但是1：03係數沒有確定。
定係數是激勵地方的做法。以一個基期年爲基點，地方稅收全部返還，在給定一個係數返還。究竟係數爲多少合適？開始時，財政部傾向按通脹率確定，朱總理認爲這樣恐怕不行，他提出是否可以考慮按中央財政的實際增收比率，係數化、指數化來確定，再次請財政部研究。
最後確定出了一個1：0.3係數。怎麼共享法，在1：0.3係數中，中央拿增量的0.7係數，地方拿增量的0.3係數，中央拿增量大頭，地方拿小頭。懷誠說：“這就是模型。最後測算比例是52.5：47.5，達到了提高中央財力的要求。”
分稅制改革是一個漸進式改革，在承認地方基數全部返還的基礎上，在下一年度的增值稅返還基礎上，再乘上一個增長比例返還給地方0.3，地方增值稅的實際增長中央拿走其中的0.7，中央多拿了一塊增量。1：03係數，時間越長地方拿的越少，按照公式計算，最後趨於無限小，但是永遠不相交。分稅制實施十年後，現在地方已經拿不到1：03，現在大概只有0.1左右。
假定，1993年某省增值稅上劃3/4數字是10個億，這10個億不動，1993年拿10個億，返還給地方10個億；到了1994年，這10個億的增長速度可能是10%，就是說實際收到11億，這11個一國稅局拿走了。給地方返還多少？按照1993年基數10個億乘上3%（1：0.3），增長1，給你0.3，因此返還給地方10.3億元。中央拿走7000萬元。
朱總理對河北省委及財政廳的同志說：這種改革是非常溫和的改革，地方既得利益沒有損害，而且退回去的不是“死麪”，而是一塊“發麪”。
這就是分稅制設計的“共贏”方案：承認地方稅收基數全部返還，中央與地方按照75：25的比例分享增長增值稅，按照1：0.3係數返還辦法激勵地方增收。這三個原則自從確定之後沒有變更。自此，具有符合中國國情特點的分稅制方案出臺。
應該說，這個方案並非是完美無瑕，但是已經儘量在當時客觀條件下做出追求最佳的努力。
第三部分）
地方談判：南“徵”北“戰”十七省
從1日到11月21日兩個多月的時間，朱總理副總理帶領60多人的大隊人馬，有體改辦、財政部、國家稅務總局及銀行等部門的同志，其中主要是財稅系統的同志，飛遍17個省、市、自治區，由遠及近，第一站是海口，最後一站是河北。
在70多個日日夜夜裡，他們首先是充分聽取各省同志的意見，做調查研究，與省裡認真細緻地算財政體制帳，每到一個省，瞭解歷史上多次體制變更狀況，另外按照是十分稅制後的10年，預測中央從地方拿多少錢、佔地方稅收比重。這種預測的結果，決定對分稅制切割線的確定。中央既可以拿到必要的增量，又要考慮到地方的承受力。
與每一個省份談判，中央的同志曉之以建設社會主義市場經濟之“理”、動
之以顧全大局向前看之“情”，千方百計說服所有省份擁護分稅制改革。可謂苦口婆心，有時是忍氣吞聲，或是軟硬兼施。
在這兩個月裡，中央原定的分稅制方案在地方政府的強烈要求下不得不做出一系列調整、妥協與讓步。但實行全國統一分稅制改革的大原則，始終沒有動搖。
一石激起千層浪
根據公共政策的制定規則，當一項重大制度創新的目標確定之後，決策者必須要綜合考慮多種因素，其中之一就是要考慮人們之間的利益關係，綜合利益相關者的需求和現實條件，預測目標實現的障礙。最後的方案一定是經各方協商後確定。
1993年7月23日，朱總理在全國財政會議上談了黨中央、國務院對分稅制改革的想法。這一消息不脛而走。8月30日，中央拿出了分稅制改革的第一個方案，9月2日中央政zhi局常委會議討論通過。不久，就收到了廣東省委給中央寫的報告，要求廣東單獨實行包乾。
廣東兩位主要負責人找到朱總理，談了兩個多小時。他們心情沉重地問朱總理，廣東的特殊政策還要不要實行？如果包乾制取消，我們還要不要在20年內趕上“四小龍”？他們認爲，如果按財政會議上所提出的辦法，廣東就什麼大事也不能幹了。
除了廣東之外，還有的省長私下說，以後我們要到朱總理那裡領工資。
情況果然與原來預料的一樣。
受emin總書記、李鵬總理的委託，朱總理副要到一部分省區做解釋工作，“解釋”的基礎是要與每一個省份細算實行分稅制稅收對比的帳。
1日大隊人馬出發，第一站是海口。爲什麼先到海南？因爲當時洋浦開發區舉行封關儀式，邀朱總理出席。但是，朱總理並沒有參加招待會，只是去開發區看了看。參加談判的有關人士介紹說，朱總理去海南不是主要目的，他是衝着廣東去的，因爲海南收入少，無足輕重，先到海南是爲迎接廣東“談判”的“練兵”。
果然，兩天的工作進展比較順利。中央與海南都認爲改革是必須的，不能錯過機會，而且也認爲，改革對海南的特殊政策沒有影響，海南的利益基本上也沒有受到影響。如果按照增值稅年均增長30%計算，受影響的只有3-5億元。
海南省除了提出要保1995年的基數之外，沒有提出更多的要求。
海南之行雖然增強了信心，但是朱總理一行知道，“硬仗”在後面。
一波三折的廣東談判
朱總理一行來到廣東。剛剛落腳馬上接見省委省政府領導。省裡同志明確表示不同意搞分稅制。
9月13日上午召開大會，廣東省的五套班子人員全部參加，有些地市委有些領導也參加了會議。朱總理先向大家宣佈中央決定，開門見山地說：這次我與鐵映同志帶領有關部委的同志來廣東，是受emin同志、李鵬同志委託來的，是來向同志們傳達、介紹黨中央、國務院關於財政體制、金融體制、投資體制等方面的改革內容，同時與廣東同志一起就落實改革方案進行商量，一起算賬。
他詳細給省政府官員介紹了分稅制改革方案，特別提到廣東對分稅制方案瞭解的信息不確切，指出現在的方案與財政工作會議時已經有很大變化。他講了四個問題：爲什麼要實行分稅制改革；分稅制是什麼內容，如何搞；分稅制改革是否損害了地方利益；實行分稅制廣東到底要吃多大虧。所有人都在認真地聽，快速地記。
9月的廣州沒有此時北京的秋意，仍是那樣悶熱潮溼。北京來的人全部住在綠樹成蔭的珠島賓館。
晚飯前，朱總理把財政部部長及地方預算司司長叫到他的房間。手上拿着廣東省給他的兩張表格，核心內容是包乾體制10年不變，地方財力是什麼樣的；實行分稅制後的10年內，中央將從廣東多拿走1000多個億。他表情嚴肅地說：看來分稅制是搞不下去了，將來拿地方這麼多的增量，如果廣東搞垮了，追不上“四小龍”，就成了咱們的罪狀。此後，他焦急地在房間踱步。
地方司長對朱總理說：“按照已經修改得的方案，廣東帳口徑不對，因此誤差很大”因爲分稅制已經確定增值稅中央和地方按75：25分成，並會給地方一個增長率，分稅制中央會從廣東多拿一些財力，但是將營業稅留給地方，也會給地方帶來相應的增量。朱總理要求當晚做出10年兩種體制的測算賬。
已經是凌晨1點，朱總理還等。做兩種體制10年稅收測算，大大小小稅種加在一起，非常不易，他們一夜未眠，直到早晨開會之前纔算出來。最後測算的結果，中央從廣東所拿財力少了300多個億，但是分稅制之後，蛋糕做大了，地方的財力也會有更大的增長。朱總理放心地笑了，因爲這樣就不會因此影響廣東的開放，和追趕“四小龍”。
一波剛平一波又起。廣東進而又提出四條意見。核心是提出以1993年爲基數的問題。他們認爲，小平同志南方談話是1992年上半年的事了，下半年經濟發展起來，反映到財政收入上是1993年的事情。假如以1992年爲基數，小平同志南方談話成果都沒有包含在內，這怎麼行？他們堅決要求以1993年爲實行分稅制的基期年。
朱總理心裡早有準備。他來廣東之前請示了emin，emin決心已下：搞分稅制是中央的決定，不能再討論是不是實行分稅制的問題。朱總理在一次內部會議上說，只要廣東同意搞分稅制，分開徵稅，這一條定下了，有些地方做些妥協有好處，大家思想愉快，不然改革搞不好。9月14日下午，在內部會議上他明確表示，對於廣東提出的四條，可以同意兩條，否定兩條。
第一條，他們要求按1993年做基數，我贊成。因爲我們一再講，保證目前既得利益，這就是1993年嘛。以1993年爲基數，道理上說得過去，當然中央少拿一點。以1993年做基數，全國各省都會歡迎的。
第四條，他們要求中央對重點建設一視同仁。我說了，不僅可以一視同仁，而且可以照顧。有人說這是空頭支票，但總不能叫我簽字畫押啊。
第二、第三條不能同意。稅制改革、分稅制改革後，增值稅分成比例全國必須統一，廣東不能另立比例。第三條提出要按廣東的中央收入增長率來確定返還數增長率，這一條也不能同意。其實，還有一條就是同意減免稅再延長兩年。
這時出現了一個小插曲。當朱總理提出可以以1993年爲基數時，財政部的劉仲藜和懷誠都不同意。他們的理由也簡單，第一，認爲只能以1992年決算爲基數。因爲談判時間是1月，還有3個月才作決算，數沒有出來，以1993年爲基數，賬不好算，到1994年四五月份才能算清楚；第二，有個很大問題是各個省要做手腳，基數的東西曆年來都是歷史的，從來沒有預知的、將來式的。1980年是按1979年底的電報數爲基數的，1985年那次是按1983年的決算數爲基數的。以前都是靜態基數，這次竟然弄個動態基數。
朱總理指着懷誠說：老項，你們財政部不就是以基數治天下嗎？你這些東西我耳朵裡的老繭都聽出來了。
對劉仲藜、懷誠來說，儘管有他們自己的意見，但是，他們還是接受了總理的意見，因爲，他們還在面對最大的未知數，即廣東到底是否同意實行分稅制改革。十年之後，懷誠說，我這人不是謙虛的人，但是我還是欽佩朱總理，他是有政治魄力的。
第二天的會議上，儘管朱總理沒有給廣東最後的保證與許諾，他只是表明他同意以“1993年爲基數“的“個人意見“，這已經讓廣東喜出望外。
到9月29日中南西南十省領導參加的會議上，中央領導認爲大家的意見很有道理，最後確定以1993年爲基數。
真是一波三折。9月15日，廣東再次提出要不要取消包乾制、實行分稅制的問題。朱總理回答說：“至於廣東是否繼續實行包乾體制，沒有授權我在這裡研究這個問題，不能在這裡討論包乾問題，不然我可回不去了。我想，我們搞分稅制應該比包乾制好，不然就倒退了”。
最後，廣東終於被說服。這樣，中央財政從廣東拿回來的錢，相當於它在原體制下上交的兩倍。讓廣東高興的是以1993年作基數。
事後，朱總理在評價廣東時說：總體上講，廣東的同志最後顧全大局，犧牲自己部分利益，也是爲了要發展中國經濟，完成黨中央交給的任務。
接下來他們還是一個省一個省地做工作。
上海同志“講北京話”
從廣東回到北京後，9月25日朱副總理一行再啓“談判“之旅。這次他們來到新疆阿勒泰。
對於中西部地區，除去財政體制改革要達到的集中中央財力的目標之外，另外一個主要目標就是要縮小東西部財力差距。emin同志在西北地區經濟工作座談會上說到這個問題。當時，發達省份的不同意見比較強烈。在全國財政會議上一宣佈分稅改革方案時，提出異議的都是富裕省區。而給予中央最大支持的恰恰是那些邊遠、貧困的省區。他們希望中央富起來，“大河有水小河滿”。
在新疆，朱總理說，分稅制改革對貧困地區是有利的，你們應該舉雙手贊成。但是你們也不能太焦急，不可能一下子就得益很多，分稅制之後，中央財力可集中一些，對民族地區的支持也可增加，但是目前還不行。稅制改革，全國必須統一，你們提出的要求增加增值稅、消費稅的分成比例，這些要求一概不能接受。稅制必須統一，沒有哪個地區可以搞特殊。
原本以爲西部地區都會支持中央搞分稅制，但是意外又出現了令時任財政部副部長的懷誠也沒有想到。1月，emin同志召開片會，也叫六省座談會，貴州省長站出來反對分稅制，談了分稅制對貴州的影響。出席那次會議的有emin、溫總理、zeng慶hong等。落後地區反對分稅制是誰也沒有想到的。項懷成接到zeng慶hong的電話，連換洗的衣服都沒帶，立即趕往北京機場乘最後一班飛機，趕到會議地點。
爲什麼有些落後省份反對分稅制？這與當地的產業結構相關。貴州、雲南、廣西均爲“菸酒財政”，這些地區長期靠“小煙”、“小酒”支撐，當時已經決
定對小煙、小酒徵收消費稅，按照分稅制的設計，消費稅增量100%歸中央。顯而易見，這些地區是“吃虧”的。後來，中央給了這些省份不同的照顧。
上海之行是愉快的。那幾天懷誠與上海的徐/匡迪市長和財稅局的同志，就上海的財政收支情況、分稅制方案以及相關的政策進行了座談，他們一起對了賬以後，共同確認了1992年上海市財政支出和各項基礎數據，對1993年財政收入的預測也基本一致，對上海市上繳中央財政的計算口徑，以及分稅制方案和相關政策中的問題，取得了一致的看法。懷誠說：對帳是在充分理解、互相信任、彼此體諒的融洽氣氛中進行的，雙方基本的共同點在於團結一致，齊心協力來貫徹建立社會主義市場經濟體制的戰略意圖。對中央實行分稅制，逐步增加中央的財力，以便集中力量辦幾件大事這個精神，或者中央有了力量以後可以更好地支持中西部地區經濟發展的這個戰略意圖，上海同志給予充分的理解。他認爲，上海市長期以來對國家財政做出了重大貢獻，上海市上繳中央的收入居全國第一，實行分稅制之後，中央財政來自上海的收入仍然居全國第一，所以上海對國家的貢獻是非常大的。
朱總理對身邊的人說，那幾天他“不幹活了”，因爲他曾經在上海工作過，他只是聽聽彙報，找人談談話，不參與具體意見。即將離開上海時，他在大會上表揚了上海同志水平高。他說，wu邦國、黃ju既充分代表了上海發展的利益，又從國家的整體利益出發，維護大局這個原則把握得好。他說：上海同志們最後都是“講的北京話”，講得很好。
實施之初：排險闖關解疑難
難忘的1994年年初
堅冰已經打破，航道已經開通，但這是一片無人探索過的海域，是否險礁重重？1994年年初分稅制開始實施後，方案設計者和執行者所面臨的情形便是如此。
人們心中的擔憂已經開始變得越來越具體了：分稅制方案是否算無遺漏？方案中哪些地方還不夠完善？會有哪些不可預知的情況出現？劉仲藜就是以這種心態度過那一段日子的。
先遇到的第一個問題是，分稅制運行之後，稅收先入中央庫再分給地方，加上返還的0.3係數都要到年底。地方等錢用，劉仲藜馬上讓地方預算司制定資金調度比例，確定公式之後，中央按照受到國庫比例返還給地方。
他曾不無憂慮地對他的同事說，分稅制推行出去有三件事，如果出現其中一件事，我這個部長就得下臺。他擔心什麼？第一，分稅制會不會推動通貨膨脹？也就是設計方案的稅率比原來高了，企業肯定要把費用轉嫁給消費者；第二，如果這個稅制不合理，不是刺激了生產，而是打擊了生產，經濟增長會往下走；第三，這種新的方法企業不懂，儘管大規模的培訓已經完成，但稅收徵管人員懂不懂，錢是否能夠收得上來還難說。懷誠也說，直到1994年2月8日之前，他一直睡不着覺。
劉仲藜說：“從方案來說我比較有信心，從實際操作來說我非常擔心擔負實際操作的人不懂。因爲增值稅的計算和原來產品稅不一樣，也因爲是一邊設計方案，一邊培訓人員，所以我始終比較擔心。”
爲了瞭解實際情況，春節前的時間裡，劉仲藜經常到各地轉一轉，商場、企業，只要有稅收的地方他都去，看看會計會不會是用新方法做帳。看過之後他放心了。爲了預防意外，劉部長從中央銀行臨時借款，借了120億元放在國庫裡，時限一個季度，他擔心徵不上錢來，但是國家還要開支。懷誠說：“到了1994年2月8日，我記得很清楚，那天是臘月三十，一月份稅收數字上來了。一月環比稅收增長61%.我高興得無法形容。”
劉仲藜正在北京稅務局檢查工作時得到這一消息。懷誠則對劉仲黎部長說：“部長，稅收增長61%，180億拿到手了，我們可以喘一口氣了。”
“後來2月份，3月份，4月份一直到12月份，每個月稅收都在增長，全年的稅收增長了900多億元，從此上了一個大臺階。”懷誠說。
ng懷誠說，報表一出來他們馬上告訴了朱鎔基副總理，他的反應和我們不一樣，他沒有喜形於色，所發生的一切似乎都在他的意料之中。
到1年，全國財政收入每年增加將近1000個億。
從分稅制實施至今，經過了十年，財政的盤子從4349億元增長到20000億元（2003年預計數字），應該說分稅制是成功的。
地方稅收猛增慌了財政部
1993年，全國地方財政收入比1992年增長39.9%.其中山東增長39%，收入達
到193億元；江蘇增長45.3%，收入達220億元；福建增長46.9%，達到110億元；上海增長32.3%，達到232億元；安徽增長32.8%，達到73億元；江西增長30.8%，達到66億元；廣東增長56%，達到346億元；四川增長42.2%，達到201億元。浙江增長38.6%，達到166.6億元；由於中央在9月下旬決定以1993年爲基數，9月份稅收增長比前一年高出60%，10月份增長80%，11月份90%，12月份120%.
當時的顧慮現在被證實了。1月份的收入急劇上漲。10月－12月份的收入比去年多了600多億，當年的財政收入增加了900多億。
在幾個月內，地方稅收一下子增長了50-60%，財政部慌了。按照正常情況，地方每年給中央財政上繳增量200億元左右。1993年全國財政工作會議，希望超收300億元。如果這些全部返還，中央的算盤將要落空。地方在做手腳？這裡面有多少正常和非正常的情況誰也說不清楚，因爲以1993年爲基數，所有在1993年增收的部分，最後都要返還給地方。
當時，財政部採取的第一個措施是組織工作組到有關省市檢查1993年收入的真實性，試圖通過清理虛收過頭稅等途徑擠幹水分，壓縮返還基數300億元。實際檢查結果並不理想。
爲什麼查不出來？地方保護主義已發展到很嚴重的地步，而檢查的手段又十分原始。爲了擡高基數，地方有許多高招。比如，一個企業原來承包了，稅補交已經減免，現在叫他交稅，把基數擡高，交了以後在私下返還。再比如，把死欠、積欠當基數。什麼叫死欠，就是哪個企業已經倒閉了，從來沒有交過稅，現在通過轉賬或者從銀行借款繳稅，這樣把基數擡高了。還有就是寅吃卯糧，收過頭稅，把明年的稅在今年收了，把基數擡得很高。做這件事很不容易，一要財政廳出主意，二要省長市長批准，三要銀行拿錢，四是企業肯揹債，只有各個關節打通才行。
朱總理對此事非常生氣，他認爲，這種事情省市長做不出來，只有財政廳長才會出這種餿主意。他在河北指着財政廳廳長說：“請你向你的部下約法三章，千萬別出餿主意，別弄虛作假，大家規規矩矩，實事求是。你只要真正增收了，我一定退回去，一定給大家減免基數或者減免遞增比例，能夠減掉多少，要看能收多少。如果你搞過頭稅，把明年的稅拿到今年收了，到那時，我不但不能返還，我還要查稅票，只要查出，必須撤幾個人，甚至刑事處分。但是，你收死欠是可以的，把十幾年欠的稅都收了好呀。因爲是以前的欠的，不能作爲基數返還。”
另外一個不可忽視的原因被浙江省財政廳廳長道出，那就是改革開放以來，長期實行減稅讓利政策，社會上積蓄的稅源比較豐富，所以只要依法徵稅，稅收增長比例高於正常年份的水平是不足爲怪的。
確實，在1993年下半年，地方各級領導都在抓經濟，經濟上去才能保證稅收，甚至出現財政給稅務錢讓他們抓稅收。
300億預算缺口的出路
如何解決1994年中央財政約300億元預算缺口的問題成爲是分稅制第一年的最大問題。300億元是什麼？財政部經過測算，發現1993年財政新增的900多億元收入中，中央要返還地方的基數所佔比例過大，中央淨得收入的比重達不到預定要求，如果都返還給地方，1994年的財政預算將有300億窟窿。初步估計要調減約300億元對地方的返還基數，約佔增收總額的1/3左右。只有通過檢查覈實認定才能確定。但是，大檢查組從年初到4月底陸續回來，都未能發現有虛增，此時，300億元成了1994年預算執行中令人頭疼的大窟窿。
經過反覆研究討論，財政部先後拿出三套解決300億元的方案，一是稅收增長與各地方GDP增長率掛鉤；二是把300億元按照各省的基數增長率進行相應的抵扣；三是向前看，承認地方上報的1993年基數在此基礎上增長16%.
1994年7月13日-15日，財政部在北京剛剛建好的德寶飯店召開了京、滬、浙、蘇、遼、鄂、粵、滇、黑、陝和大連等11個省市和計劃單列市財政廳局長座談會。主劉仲藜作了一個多小時的報告，提出瞭解決返還基數過大的難題，也就是說，這300億元窟窿該怎麼辦。他請大家集思廣益，研究解決辦法。
浙江財政廳廳長髮言，認爲財政部對各省市實施扣減基數的辦法似乎缺乏依據，認爲財政部通過對各省兩稅增收目標來解決，是一個同心同德向前看的好辦法。
上海、廣東、江蘇、山東省等代表一致同意這將財政廳的意見。
至於如何下達中央“兩稅”增長指標問題，有兩種不同的意見：一種是與各省GDP增長比例掛鉤；另一種是與各省1993年“兩稅”增長幅度掛鉤。第一種意見，由於GDP本身有水分，如一掛鉤GDP的絕對額將會出現“縮水”問題，可能會在國外產生我國國民經濟搞不上去的感覺，其副作用太大，特別是與鄧公把國民經濟搞上去的要求大相徑庭，財政部門自身政治風險實在太大。第二種意見大家認爲較爲合理，1993年得益多的省市增幅相對高一點，應該多承擔把財政收入蛋糕做大的任務，對中央多貢獻一點。
會議期間，財政部劉仲藜部長、Jing人Qing副部長等部領導和主持國稅總局工作的懷誠同志將座談會的要求向國務院領導作了彙報，國務院領導原則同意了大家的意見。經過1994年8月的全國財政工作會議，10月的廣東中山全國預算座談會和12月的全國財政工作會議的不斷充實和調整，形成了四條意見：
第一，全國以1993年當年“兩稅”增幅的三分之一即16%爲目標，各省以本省上年增幅的1/3爲目標。第二，完不成“兩稅”增收任務的省市以地方收入賠補，完不成上年基數的要扣減返還基數。第三，凡完成“兩稅”增長目標的地區，中央對其稅收返還基數按當年本地區“兩稅”增長率的1：0.3返還。凡“兩稅”收入超過增長目標的地區，其超過部分給予一次性獎勵，返還係數由1：0.3提高爲1：06.第四，l：0.3返還係數不再與全國平均“兩稅”增長水平掛鉤，而與本省上劃“兩稅”增長掛鉤。
這一決定的效果在後來顯示出來。如果當年真的動手擠幹水份，削減各省返還基數300億元，那麼就不可能有1994年至1997年每年1000多億元稅收的增收，中國財政乃至整個財稅體制改革將是另一付面孔。
結尾：十年之後，在河北涿州召開的座談會上，多數專家們認爲，1994年-2002年，我國財政收入年均增長17.5%，財政收入佔GDP的比重由1993年的12.6%提高到2002年的18.5%；中央財政收入佔全國財政收入的比重爲55%，比改革前的1993年提高了33個百分點；2002年，除稅收返還和體制性補助外，中央性地方轉移支付高達4019億元，是1995年的8.6倍，年均增長36%.
但是專家還認爲，這個體制先天的不足以及後來運行中出現的新問題，是不容忽視的。應在總結分稅制運行十年中，既要總結經驗，更要直面對待運行中存在和出現的各類問題。因此，深化及完善分稅制財政體制，便是理論專家及財稅工作者當前面對的一個十分重要和緊迫的研究及解決的課題。